II SA/Wr 528/02

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Sędzia NSA – Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. i R. Z. oraz P. i I. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania realizacji inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu (M. i R. Z. – 10 złotych, P. i I. Z. – 10 zł); III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonywaniu Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 2 pkt 3 lit."e" Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), Starosta Powiatowy w Ś. zaopiniował pozytywnie realizację inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzecze P., zlokalizowanej w Ś.-C., dz. nr [...], realizowanej przez Przedsiębiorstwo A H. B. – K. z siedzibą w Z.G. Odwołanie od powyższego postanowienia wnieśli M. i R. Z. oraz I. i P. Z. domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz uznanie "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko małej elektrowni wodnej w Ś.-C. na rzece P." sporządzonej przez mgr inż. J. Z., na której opierał się Starosta Powiatu Ś. wydając zaskarżone postanowienie, za błędną z uwagi na brak określenia i oceny negatywnych skutków oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, dotyczących zagrożenia powodziowego. Zdaniem odwołujących się ocena ta została sporządzona na podstawie nieaktualnych założeń, m.in. w oparciu o opracowanie inż. K. B. z 1994 r., które było wykonane na podstawie pomiarów wykonanych we wcześniejszych latach suchych. Nadto podnieśli, iż organ I instancji pomimo wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] (SKO [...]) nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego. Odwołujący się nie zgodzili się z twierdzeniem organu I instancji co do tego, że usytuowanie obiektu eliminuje konieczność spiętrzenia wody i nie spowoduje zmian w przepływie wód oraz nie wpłynie na zwiększenie zagrożenia powodziowego, twierdząc, iż inwestycja na stałe utrwali obecny stan progu wodnego. Wskazali, iż obecna konstrukcja jazu zagraża niszczącymi wylewami wód rzeki P. powyżej progu wodnego, negatywnie oddziaływując na środowisko. Ich zdaniem rozwiązaniem byłaby przebudowa stopnia progu wodnego ze stałej korony na stopień o zmiennym piętrzeniu, co pozwoliłoby na funkcjonowanie elektrowni i jednocześnie zapewniłoby bezpieczeństwo sąsiednim nieruchomością. Nadto odwołujący się uznali za konieczne powołanie przez organ I instancji biegłego w celu zapewnienia realizacji zasady prawdy obiektywnej w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 106, art. 141 i art. 144 kpa oraz art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) i § 2 pkt 3 lit. e Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji ... postanowienie, którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Nadto uznał za przekonywującą argumentację przytoczoną przez Starostę Powiatu Ś. w piśmie z dnia [...] przekazującym akta sprawy, a wskazującą, iż przedłożona przez inwestora "Ocena oddziaływania na środowisko..." projektowanej elektrowni wodnej spełnia wymogi, jakim powinna odpowiadać dokumentacja sporządzona na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zawiera analizę wpływu inwestycji na środowisko na etapie projektowania i eksploatacji elektrowni, wystąpienia sytuacji awaryjnych oraz przepływu tzw. wielkiej wody, a nadto w dodatkowych wyjaśnieniach do " Oceny..." biegły odniósł się do zgłaszanych w postępowaniu przez Odwołujących kwestii zagrożeń związanych z budową omawianej elektrowni i ze względu na powyższe organ uznał za zbędne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. SKO w W. dodało, iż strona nie może skutecznie kwestionować stanowiska rzeczoznawcy dotyczących kwestii, czy zamierzona inwestycja nie wpłynie na pogorszenie środowiska, jeśli nie przedkłada równocześnie dowodów potwierdzających swoje zarzuty. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i R.Z. oraz P. i I.Z. zarzucając naruszenie przepisów art. 10 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ograniczanie tym samym prawa stron do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz art. 6 i 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkowanie się w pełni do argumentów przedstawionych przez stronę. Zdaniem skarżących organ I instancji po raz kolejny zaopiniował pozytywnie realizację kontrowersyjnej dla strony inwestycji, opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto podnieśli, iż Starosta Ś. uznał za zbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z uwagi na odniesienie się przez biegłego w wyjaśnieniach dodatkowych do stawianych przez skarżących zarzutów, a treść tych wyjaśnień dotychczas nie została przedstawiona skarżącym. Dodali, iż organ odwoławczy przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia jedynie argumenty strony przeciwnej i nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów skarżących oraz pomijając milczeniem zgłoszony przez nich wniosek o powołaniu przez organ I instancji biegłego niedziałającego na zlecenie którejkolwiek ze stron, naruszył zasadę praworządności i równości wobec prawa wyrażoną w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc dodatkowo, iż Starosta Ś. był organem współdziałającym i w postępowaniu w tym przedmiocie uprawnienia strony kształtują się odmiennie niż w postępowaniu głównym i z tego powodu nie trafnie przywołano w skardze zasady ogólne k.p.a., które nie rozciągają się na wydawane w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia. W piśmie z dnia [...] skarżący wskazali, iż wyroku z dnia 30 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1695/97) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł odmienny pogląd niż wyrażony w odpowiedzi na skargę przez SKO w W., jak również uznali za niedopuszczalne ograniczanie im prawa do kwestionowania "Oceny..." biegłego J. Z., który działał na zlecenie inwestora zainteresowanego pozytywnym zaopiniowaniem planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 u.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonych postanowień, sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Podstawą prawną do wydania zaskarżonych postanowień były przepisy art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 25 ust. 1-3, art. 27 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska ... oraz § 2 pkt 3 lit."e" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska .... W świetle powyższego błędne jest przywołanie przez organ wśród przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem w chwili wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten już nie obowiązywał (z dniem 1 stycznia 2001 r. został uchylony przez art. 60 pkt 3 lit."b" ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie ...). W dniu 17 grudnia 2001 r. i w dniu 7 lutego 2002 r. art. 40 ust. 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał w brzmieniu: "decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2 [art. 40 cyt. ustawy], wydaje się po uzgodnieniu z: 1) (skreślony), 2) (skreślony), 3) Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych - zgodnie z odrębnymi przepisami, 4) działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, 5) dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani, 6) właściwym organem państwowego nadzoru górniczego, w odniesieniu do terenów górniczych, 7) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do przedsięwzięć, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do treści art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia tylko wówczas, gdy stwierdzi, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady nie dostrzegając wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji i jednocześnie sam dopuścił się naruszeń prawa. Zasadą jest, iż organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Jedynym działaniem organu I instancji w kolejnych postępowaniach w przedmiocie zaopiniowania kwestionowanej inwestycji było praktycznie tylko sporządzenie postanowienia o tożsamej treści. Wbrew twierdzeniom wyrażanym przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, do postępowań prowadzonych w trybie art. 106 k.p.a. mają zastosowanie zasady wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a postanowienia wydawane w takiej sprawie jak przedmiotowa winne być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, bowiem postępowanie to dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 4 kpa). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2001 r., sygn. akt V SA 3368/00, LEX nr 50119). Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 i 10 k.p.a.). Wydanie postanowienia z pominięciem podmiotów, mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., daje podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w odpowiednim zakresie (tj. w części postępowania, która dotyczyła rozpoznania sprawy w trybie art. 106 k.p.a.), a w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, uchylenia zaskarżonego postanowienia. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący jako właściciele sąsiednich działek są stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, w jakim kwestionowana inwestycja narusza ich uzasadniony prawem chronione interesy. Zatem przymiot strony, ze wszystkimi gwarancjami procesowymi wynikającymi z tego tytułu, przysługiwał im również w przedmiotowym postępowaniu. Zasadnie skarżący zarzucili, iż organy zarówno I i II instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kodeksu (przy czym motywy odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy ). W niniejszej sprawie nie zachodziły przypadki wymienione w powołanym art. 10 § 2 k.p.a., zatem organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i nie zapoznał strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ ten nie wykazał, iż podjął działania w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołał jedynie złożoną przez inwestora "Ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko...", nie odnosząc się jednak w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia do argumentów podnoszonych przez skarżących w stosunku do tej "Oceny..." i nie dokonując swobodnej oceny tej opinii według zasad wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącymi, iż niezrozumiałe jest postępowanie organu II instancji, które w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] sugerował organowi I instancji, iż celowym byłoby przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego z udziałem zainteresowanych organów i stron postępowania, a następnie pomimo nie zrealizowania powyższego obowiązku przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło tą kwestie milczeniem w swoich kolejnych rozstrzygnięciach, co może stwarzać wrażenie dowolności rozstrzygnięć i podważać zaufanie do organów orzekających. Nadto organ II instancji, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, bezzasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na argumentację zawartą w piśmie przewodnim organu I instancji z dnia [...], gdyż powołane pismo nie ma znaczenia procesowego, tym bardziej, że nie zostało ono doręczone skarżącym. Również brak jest w aktach sprawy dowodu, że skarżący zostali zapoznani z "dodatkowymi wyjaśnieniami" złożonymi przez biegłego Jerzego Zielińskiego, na które powołują się w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy. Podkreślić należy, iż organ II instancji sam winien był rozpatrzyć merytorycznie sprawę w jej całokształcie, a nie posiłkować się ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji i wyrażanymi przez ten organ twierdzeniami. Obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia co wypływa także z zasady ogólnych wyrażanych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasady wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, a tego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ administracyjny winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności wskazane przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz merytorycznie ustosunkować się do stawianych przez nich zarzutów odnośnie sporządzonej przez biegłego J. Z. "Oceny oddziaływania inwestycji na środowisko...". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 u.p.s.a. w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę... orzekł jak w sentencji.