II SA/Wr 528/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G.Sz. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1142 zł (słownie: jeden tysiąc sto czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. w oparciu o przepisy art. 64, 119, 121 § 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 z 1990r. z późn. zm.) nałożył na G.Sz. – zobowiązanej do wykonania decyzji też organu z dnia 20 sierpnia 1999r. nr [...] – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 38.041 złotych za uchylanie się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, kwestionując trafność środka egzekucyjnego oraz jego celowość i zasadność, zwłaszcza wobec złożenia wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na niewykonalność pierwotnej decyzji rozbiórkowej z uwagi na grożące jej skutki w postaci zagrożenia katastrofą budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa po rozpoznaniu przywołanego zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G.. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Bezspornym jest fakt ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. [...] z dnia 20.08.1999r., nakazującej skarżącym rozbiórkę muru oporowego wybudowanego na działce nr 238/2 i 238/3 oraz tarasu dobudowanego od strony północnej i wschodniej do budynku w T. 36. W związku z niepodjęciem zawartych w decyzji obowiązków organ I instancji zobligowany był podjąć prawem przewidziane środki zmierzające do ich realizacji. Wobec nieskuteczności upomnienia nałożenie grzywny w celu przymuszenia znajduje pełne uzasadnienie. Na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Mając na uwadze, iż zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20.11.2008 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r. wynosi 3478 zł., a jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 6.14.2009 r. powierzchnia zabudowy tarasu wynosi 47,5 m2 (12,0 mx2,2m = 26,4m2 oraz 9,6 m x 2,2 +21,1m2 ), należy stwierdzić że organ I instancji właściwie obliczył kwotę grzywny dla tarasu (1/5x47,5m2x3478zł=33041,00zł). Organ egzekucyjny przy obliczeniu wysokości grzywny w przypadku obowiązku polegającego na rozbiórce budynku lub jego części a taras niewątpliwie jest częścią budynku - jest związany w sposób bezpośredni przepisem art. 121 § 5 ww. ustawy. Przepis ten jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i organ nie może ustalić wysokości grzywny kierując się kryterium uznaniowości. Natomiast w przypadku muru oporowego wysokość grzywny obliczono zgodnie z art. 121§ 2 ww. ustawy zgodnie, z którym "(...) grzywna nie może przekraczać kwoty 10,000 zł (...). Zobowiązana wnosi, iż zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny w celu wyegzekwowania obowiązku oraz iż obowiązek jest niewykonalny z uwagi na fakt, iż przedmiotowy taras i murek stanowi funkcję zabezpieczającą budynek mieszkalny. Wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia uzasadniony jest treścią art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego to przepisu wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Ponadto należy wskazać, iż jakkolwiek art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka, to jednak przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie PINB w przedmiotowej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest takim najłagodniejszym środkiem. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia zmierzać ma do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Jednakże w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. Okoliczność ta również dowodzi, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Ponadto w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenie kwoty w wyznaczony terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednym z zarzutów będących środkiem obrony zobowiązanego jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, co też podniosła Pani G.Sz., dowodząc że egzekwowany obowiązek stał się niewykonalny z uwagi na fakt, iż przedmiotowy taras i murek stanowi funkcje zabezpieczającą budynku mieszkalnego. Należy jednak podać, że powyższa okoliczność była przedmiotem rozważań organu I stopnia powiatowego na skutek przeprowadzonych oględzin (postanowienie WINB Nr [...] z dnia [...].03.2009r. nakładające na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia oględzin, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy - ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności zagrożenia katastrofą budowlaną, która mogłaby zaistnieć w wyniku wykonania decyzji [...] z dnia 20.08.1999r.) W dniu 01.06.2009r. do tut. inspektoratu wpłynął uzupełniony materiał dowodowy w postaci: protokołu z oględzin z dnia 06.05.2009r. oraz przedłożonej przez Panią G.Sz. oceny technicznej dotyczącej ustalenia stanu technicznego budynku z dobudowanymi arkadami z tarasem oraz muru oporowego autorstwa Pana J.H.Ł.. Z protokołu oględzin z dnia z dnia 06.05.2009r wynika, iż obowiązek nałożony decyzję nr [...] z dnia 20.08.1999r można bezpiecznie wykonać. Dlatego też niewykonalności obowiązku podnoszona w zażaleniu przez Zobowiązaną jest nieuzasadniona. Odpowiadając na argumentację zawartą w zażaleniu należy stwierdzić, że sprowadza się ona do zakwestionowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. [...] z dnia 20.08.1999r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę muru oporowego wybudowanego na działce nr 238/2 i 238/3 oraz tarasu dobudowanego od strony północnej i wschodniej do budynku w T. 36. Jak już wspomniałem organ egzekucyjny ani organ zażaleniowy nie jest władny weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega przymusowemu wykonaniu. Dlatego, wobec faktu ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. [...] z dnia 20.08.1999r., należy uznać podnoszone argumenty za bezpodstawne. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, a zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe z punktu widzenia przepisów prawa, winno ostać się w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Pani G.Sz. zarzuciła, analogicznie jak w zażaleniu wcześniej przedstawionym, naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 119-122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez to, że nie uzasadniono zasadności i celowości orzeczonego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki jest praktycznie niewykonalny, ponieważ doprowadzi do katastrofy budowlanej. Ponadto organy zignorowały wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Wr 640/07. Organy nie sprawdziły przy pomocy opinii biegłego wniosków zawartych w opinii technicznej inż. J.H.Ł., co narusza art. 84 § 1 kpa. Dopiero prawidłowe i pełne postępowanie wyjaśniające ustali, czy wykonanie obowiązku określonego w decyzji z 1999r. może spowodować katastrofę budowlaną, wobec czego czy zachodzi przesłanka z art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też zachodzi inna podstawa umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 przywołanej ustawy). Natomiast z mocy art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu było badanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kontrola ta pozwala stwierdzić, że wydane postanowienia były co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim należy stwierdzić na podstawie akt administracyjnych, iż w dniu 17 listopada 2008r. adwokat Z.K. - działając imieniem skarżącej G.Sz. - złożył w organie II instancji wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania obowiązku nałożonego opisana wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia 20 sierpnia 1999r., Nr [...]. Z akt sprawy jednakże wynika, że postanowienie organu I instancji z dnia 2 lutego 2009r, Nr 10 odmawiające umorzenie postępowania egzekucyjnego - doręczone zostało jedynie samej stronie, nie zaś mającemu prawo do jej reprezentacji pełnomocnikowi. Zatem o fakcie toczącego się postępowania o umorzenie postępowanie egzekucyjnego wiedziały organy obu instancji i wobec tego winny były wstrzymać się z wydaniem skarżonych postanowień. Sytuacja taka istnieje nadal, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 527/09 na skutek skargi G.Sz. uchylono postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż w przepisie art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chodzi o niewykonalność obowiązku zaistniałą zarówno po wydaniu decyzji, jak i o niewykonalność decyzji, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji. W pierwszym z wskazanych przypadków - niewykonalność decyzji po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w drugim przypadku zaś - zachodziłaby nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 15 czerwca 1999r., sygn.akt IV SA 505/96, LEX nr 47778). Podobny pogląd prezentowany jest w literaturze, zgodnie z którym, jeżeli obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to jego niewykonalność może zaistnieć zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu. Niewykonalność decyzji o charakterze trwałym, istniejąca w dniu jej wydania, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Natomiast niewykonalność decyzji po jej wydaniu oznacza, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, co stanowi - zgodnie z art. 162 § 1 pkt.1 k.p.a. - przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, (por. Lidia Klat-Wertelecka -Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, Wyd.Uniwersytetu Wrocławskiego, str.312). W okolicznościach niniejszej sprawy, podniesienie przez skarżącą zarzutu o niewykonalności nałożonego obowiązku rozbiórki - opisaną wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia 20 sierpnia 1999r., Nr [...] z równoczesnym wskazaniem adresata przedmiotowego wniosku - organu II instancji, czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. powinno było spowodować rozważenie przez tenże organ - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji 20 sierpnia 1999r., mając na uwadze art. 156 § 1 pkt.5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła swojego pełnomocnika, co miało miejsce w sprawie. Mimo, że adwokat skarżącej złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego – organy nie doręczyły mu wydawanych rozstrzygnięć. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. W konsekwencji zaś zaniechania przez organ I instancji doręczenia postanowienia z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony, doszło do pominięcia tej strony w postępowaniu. Znaczenia prawnego nie ma przy tym fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana do samej skarżącej, skoro nie mogła ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika, do czego była uprawniona w świetle powołanego wyżej art. 32 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd w przywołanym wyroku stwierdził, że badając pod kątem legalności podjęte w rozpatrywanej sprawie postanowienia, uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ rozstrzygane sprawy administracyjne kontrolowane pod względem legalności przez sądy administracyjne są nierozerwalnie związane ze sobą przedmiotowo i podmiotowo, a opisane w przywołanym wyroku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczą ich w równym stopniu – Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. uchylił skarżone postanowienia, natomiast na podstawie art. 152 i art. 200 cyt. ustawy orzekł jak w pkt. II i III wyroku. H.B. 8.01.2010r.