II SA/Wr 528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy W. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. W. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta W. w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy W.. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że z uwagi na treść zarządzenia Prezydenta W. skarżący został pozbawiony możliwości nabycia prawa własności nieruchomości, a nie zostałby pozbawiony tego prawa gdyby wadliwe zarządzenie nie zostało wydane. W ocenie skarżącego istnieje zatem związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną ( a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Polega on na tym, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawiając go uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z niespełnieniem przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd stanowiska strony przeciwnej, co do odrzucenia skargi, organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 t.j. z dnia 15.03.2019 r. – dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14). Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOIS). W analizowanej sprawie należy podkreślić, że Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. W realiach niniejszej sprawy Prezydent W. nie naruszył zakazu dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa najemcy do nabycia lokalu w przypadku przeznaczenia lokalu objętego najmem do sprzedaży. Należy podkreślić, że nie wydanie przez Prezydenta W. zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego nie narusza interesu prawnego najemcy dotyczącego tego lokalu. Skarżący nadal posiada uprawnienia do nieograniczonego w czasie korzystania z przedmiotowego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem tj, zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych. Co więcej zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło skarżącego przysługującego mu ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Tak sformułowana skarga nie pozwala uznać, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.