II SA/Wr 531/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. A we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania osiedla domów jednorodzinnych przy ul. A. w K. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późniejszymi zm.) oraz art. 104 k.p.a. decyzją nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania osiedla domów jednorodzinnych wraz z siecią kanalizacyjną, wodociągową, energetyczna i z przyłączeniami, na działkach nr [...], [...] i [...], realizowanych w III etapie w K. przy ul. A., gmina D. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] A Sp. z o.o. zawiadomiła organ o zakończeniu budowy czterdziestu domów jednorodzinnych wraz z siedzibą kanalizacyjną, wodociągową, energetyczną i z przyłączami na działkach nr [...], [...], [...], [...] realizowanych w III etapie w K. przy ul. A., gmina D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż budowa prowadzona była na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Starostę Powiatu W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], wydanych przez starostę Powiatu W. Ponadto organ pierwszoinstancyjny podał, iż ze zgłoszenia wynika, że inwestor nie dokonał odbioru objętej pozwoleniem na budowę kanalizacji deszczowej i nie wykonał ujętej w zatwierdzonym projekcie pompowni wód deszczowych. Oran podkreślił, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że równolegle toczy się postępowanie wyjaśniające nieprawidłowości w realizacji przedmiotowej kanalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A wraz z wnioskiem o uchylenie tej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołująca się Spółka wskazała, że budowa realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz na podstawie zatwierdzonych projektów budowlanych będących załącznikami do wyżej wymienionych decyzji udzielających pozwolenia na budowę. Powołane powyżej decyzje i projekty budowlane stanowiące załączniki do decyzji pozwolenia na budowę nie obejmują budowy kanalizacji deszczowej, przyłączy kanalizacji deszczowej oraz pompowni wód deszczowych. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotem inwestycji jest osiedle mieszkaniowe wraz z sieciami na działkach [...], [...] i [...] w miejscowości K. gmina D. Inwestycja ta obejmuje 40 domków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej. Projekt nie obejmuje sieci energetycznych, które zostaną zaprojektowane przez Zakład Energetyczny i objęte będą odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę. W odwołaniu podkreślono, że przedstawiony projekt kanalizacji wód opadowych stanowi drugi etap inwestycji i również objęty będzie odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazano, że na terenie działki zaprojektowano niezbędną infrastrukturę – woda, kanalizacja deszczowa i sanitarna, gaz wraz z hydrantami przeciwpożarowymi, pompownią ścieków sanitarnych, osadnikiem seperatorem i pompownia wód deszczowych. Odprowadzenie wód opadowych z powierzchni wspólnych projektuje przez separator olei i benzyn do rowu w ul. P. Odprowadzanie to będzie stanowić odrębny wniosek na pozwolenie na budowę. Wody opadowe połaci dachów rozprowadzane będą na teren działek przydomowych. Wobec powyższego strona skarżąca zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem oceny stanu formalno-prawnego, stanu faktycznego i z pominięciem prawa. W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właściwy organ nie wyraża sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, jeżeli po analizie materiału dowodowego stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich ciążących na nim obowiązków. Ze względu na precyzyjne określenie wymaganych dokumentów, a także doniosłość milczącej zgody na użytkowanie, tożsamej co do skutku ze stwierdzeniem prawidłowości procesu inwestycyjnego, jak również zgodności zrealizowanego obiektu z obowiązującymi normatywami, przewidziano dla organu administracyjnego środek w postaci sprzeciwu, który wykorzystywany jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Organ odwoławczy podkreślił, iż wszystkie obowiązki nałożone przez przepisy prawa muszą być spełnione kumulatywnie. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostrzeżone nieprawidłowości nie pozwalają na pozytywne rozpoznanie wniosku również przez organ nadzoru budowlanego II instancji, gdyż godzą one w literalnie zapisane zasady zawarte w ustawie Prawo budowlane. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na istotny, jego zdaniem, fakt, iż roboty budowlane nie zostały zrealizowane w całości, jak dowodzi inwestor, co w pełni uzasadnia wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Dodano także, że w sytuacji gdy inwestor nie wykonał w całości robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, chcąc przystąpić do użytkowania niezakończonej inwestycji, powinien na podstawie przepisu art. 55 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części inwestycji już zakończonej. Organ II instancji odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, stwierdził ich bezzasadność. Zaznaczył, iż strona odwołująca się podniosła, że zarówno pozwolenie na budowę, jak i stanowiący jego integralną część projekt budowlany, nie obejmują budowy kanalizacji deszczowej, przyłączy kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy nie potwierdziła powyższej okoliczności. W zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekcie, na podstawie którego inwestor obowiązany był prowadzić roboty budowlane, przewidziano zrealizowanie zarówno kanalizacji deszczowej, jak również pompowni wód deszczowych. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że inwestor odstąpił od wykonania robót w tej części, a zatem brak jest podstaw do uznania zasadności odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka A wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji w całości. Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że skarżący obowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie, mimo, że wykonał on całość robót objętych pozwoleniem na budowę, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób pobieżny, to jest bez jego analizy i dokładnego zapoznania się z treścią złożonych przez stronę dokumentów, w wyniku czego błędnie przyjęto, iż pozwolenie na budowę obejmowało także wykonanie kanalizacji opadowej i przepompowni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucono organowi administracji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to jest naruszenie art. 7 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł do Sąd odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przyczyną zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania osiedla domów jednorodzinnych przy ul. A. w K. było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że inwestor nie dokonał odbioru objętej pozwoleniem na budowę kanalizacji deszczowej i nie wykonał ujętej w zatwierdzonym projekcie pompowni wód deszczowych. Zdaniem strony skarżącej zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował budowy kanalizacji deszczowej, jej przyłączy oraz pompowni wód deszczowych. Takie stanowisko strona skarżąca prezentowała zarówno w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jak i w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia strony skarżącej D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podał w motywach zaskarżonej decyzji, że analiza akt sprawy nie potwierdza okoliczności podnoszonych w odwołaniu, gdyż w zatwierdzonym projekcie przewidziano zrealizowanie kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych. To kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego jest zbyt lakoniczne, aby można było w pełni poznać powody, dla których organ ten uznał, że w zatwierdzonym projekcie przewidziano zrealizowanie kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych. W szczególności Wojewódzki Inspektor nie wskazał, w którym miejscu zatwierdzonego projektu budowlanego ujęto stosowny projekt tej części inwestycji. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że organ I instancji również ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż "inwestor nie dokonał odbioru objętej pozwoleniem na budowę kanalizacji deszczowej i nie wykonał ujętej w zatwierdzonym projekcie pompowni wód deszczowych". Analiza projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę "osiedla 40-tu domów jednorodzinnych wraz z siecią kanalizacyjną, wodociągową, energetyczną i z przyłączami", pozwala przypuszczać, że organy administracyjne przyjmując swoje stanowisko miały na uwadze, iż w tym projekcie na k. 46-51 znajduje się m.in. opis projektu sieci kanalizacji deszczowej, rozwiązań techniczno-techonologicznych kanalizacji deszczowej grawitacyjnej, studzienek kanalizacyjnych, wpustów deszczowych drogowych, osadnika, separatora lamelowego oraz pompowni wód deszczowych. Pominęły jednak, iż w tym samym projekcie na k. 37, w opisie do projektu zagospodarowania terenu zawarto stwierdzenie, że: "Projekt nie obejmuje sieci energetycznych, które zaprojektowane będą przez ZE i objęte będą odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę" oraz że: "Przedstawiony projekt kanalizacji wód opadowych stanowi drugi etap inwestycji i również objęty będzie odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę". Wynika z tego, iż zawarte w tym projekcie zagadnienia dotyczące kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych nie stanowią kompletnego projektu, pozwalającego na realizację tej części inwestycji, tym bardziej, że w omawianym projekcie brak jest części graficznej obejmującej te zagadnienia. Zauważyć w tym miejscu wypada, że decyzje Starosty Powiatu W. zmieniające decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę również nie dotyczyły kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych (decyzja nr [...] z dnia [...] – przenosiła pozwolenie na budowę z inwestora pod nazwą A D. R. na spółkę A SP. Z O.O.; decyzja nr [...] z dnia [...] – zmieniła decyzję nr [...] z dnia [...] w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym – obejmującym zmiany numerów działek; zmiany w architekturze poszczególnych domów jednorodzinnych; wprowadzenie etapowania inwestycji; decyzje nr [...] i nr [...] z dnia [...] – zmieniły decyzję nr [...] w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym – obejmującym zmiany w sposobie realizacji inwestycji, dotyczącej kolejności realizacji domów jednorodzinnych w przyjętych wcześniej etapach oraz zmiany w części architektoniczno-budowlanej kilku domów – żadna z tych zmian, dokonanych przez wyżej wymienione decyzje, nie obejmowała kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych). Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę złożonym przez inwestora wyraźnie zaznaczono, że projekt kanalizacji wód opadowych stanowi drugi etap inwestycji i objęty będzie odrębnym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Tak więc gdyby uznać, że pomimo tego wyraźnego określenia zakresu składanego przez inwestora wniosku decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmowała również budowę kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych, to oznaczałoby to, iż decyzja ta jest niezgodna z wnioskiem inwestora. Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, przyjąć należy, że przedmiotowa decyzja (podobnie jak decyzje ją zmieniające) swym zakresem nie obejmowała – zgodnie z wnioskiem inwestora – budowy kanalizacji deszczowej i pompowni wód deszczowych. W tym stanie rzeczy uznać trzeba zarzuty podniesione w skardze za uzasadnione. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wydając swoje decyzje naruszyły bowiem przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w sposób pobieżny, to jest bez jego należytej analizy i dokładnego zapoznania się z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym zwłaszcza z treścią stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] projektu budowlanego, w wyniku czego błędnie przyjęły, iż pozwolenie na budowę obejmowało także wykonanie kanalizacji opadowej i pompowni wód deszczowych. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do również wpływającego na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, to jest art. 55 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu inwestor winien wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części inwestycji już zakończonej niewłaściwe, będące rezultatem wadliwego przyjęcia, że strona skarżąca obowiązana jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie, mimo iż wykonała ona całość robót objętych pozwoleniem na budowę. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.