II SA/Wr 531/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi D. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 121 zł /słownie : sto dwadzieścia jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta G. na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7,8, 13 i 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266) ustalił od skarżących określoną należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu ornego klasy II o powierzchni 0,0238 ha. Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, którego według treści pełnomocnictwa upoważnili do reprezentowania ich "we wszystkich instancjach administracyjnych, sądowych ... w sprawie dotyczącej postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę G., który wydał decyzję z dnia [...] .... a dotyczącą ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej ". Decyzją z dnia 27 marca 2007r. organ uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej ustalenia należności i ustalił należność w innej wysokości, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Decyzją autokontrolną z dnia 18 lipca 2007r. organ uchylił obie powyższe decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona m. in. pełnomocnikowi skarżących. Dalsze postępowanie w sprawie prowadził organ I instancji z pominięciem tego pełnomocnika. Decyzją z dnia 31.01.2008r. ponownie ustalił określoną należność. Decyzją z dnia 19 marca 2008r. organ po rozpatrzeniu odwołania złożonego osobiście przez skarżących uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz wskazując na poprawny sposób obliczenia należności. Decyzją z dnia [...] Starosta G. ponownie ustalił należność, tym razem w wysokości [...] zł, którą pomniejszył o równowartość wyłączonego gruntu według cen rynkowych z 2004r. tj. kwotę [...] , zaś pomniejszoną należność w kwocie [...] zł podwyższył o 10 % za wyłączenie gruntów bez decyzji zezwalającej, co końcowo dało należność w kwocie [...] zł. Ponadto organ ustalił opłatę roczną oraz ustalił sposób i termin zapłaty tych należności. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej części działki skarżących o obszarze 0,0449 ha, zaś ostateczną decyzją z [...] wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie pozostałej części tej działki, jako działki również budowlanej (tereny mieszkaniowe – B). Na działce w 2004r. wybudowano dom jednorodzinny wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi , przy czym na części działki nie objętej decyzją zezwalającą na wyłączenie wybudowano wybieg dla psa, zbiornik na gaz, pergolę i zieleń ozdobną. Wartość rynkową działki ustalono w oparciu o umowę sprzedaży tej działki w 2004r., zaś fakt wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej po prowadzeniu dowodu z oględzin. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył jako prawidłowe ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz omówił stan prawny sprawy, oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie tego organu za prawidłowe. W oparciu o dowód z oględzin i dokumentów dołączonych do decyzji z [...] należało ustalić rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie działki skarżących, jak też nie mogło być zastrzeżeń do sposobu stosowania przepisów ustawowych powołanych w decyzji I instancji. W skardze do sądu administracyjnego złożonej osobiście przez skarżących podkreślili oni na wstępie, że nadal reprezentowani są przez radcę prawnego. Zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 75§1, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a także art. 4 pkt 11, art. 11 i art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący kwestionowali prawidłowość ustalenia, że użytki rolne nie przeznaczone pod budowę domu, zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej. Zachowanie rolniczego charakteru tej części działki potwierdzi dowód z opinii rzeczoznawcy z zakresu gleboznawstwa, który powinien zostać przeprowadzony w dalszym postępowaniu. W przypadku wymierzenia należności, należało uwzględnić przy jej obliczaniu aktualne ceny rynkowe nieruchomości. Skarżący podkreślili przede wszystkim, że zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na pominięcie ustanowionego przez nich pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu upoważniało go jedynie do udziału w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji z dnia [...] nie zaś w kolejnych stadiach postępowania. W kolejnych etapach postępowania skarżący podejmowali czynności procesowe osobiście i nie zgłosili faktu pomijania w nich pełnomocnika. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, który wniósł o uchylenie zaskarżone decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawierała uzasadnionych zarzutów odnoszonych do poczynionych dotychczas ustaleń faktycznych i sposobu stosowania powołanej przez organ ustawy, co należy jedynie zasygnalizować, gdyż skarżący zapowiedzieli próbę podważenia tych ustaleń w toku dalszego postępowania administracyjnego, a przede wszystkim z uwagi na przedwczesność tych ustaleń wobec przeprowadzenia postępowania z pominięciem ustanowionego przez skarżących pełnomocnika. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, z treści dołączonego do akt sprawy pełnomocnictwa nie wynikało ograniczenie upoważnienia pełnomocnika do określonego etapu postępowania. W treści pełnomocnictwa w sposób wyraźny zawarto upoważnienie pełnomocnika do reprezentowania skarżących we wszystkich instancjach oraz w czynnościach postępowania w całej sprawie ustalenia należności. Fakt podejmowania przez skarżących tych czynności osobiście stanowił realizację ich prawa do obrony oraz w żadnym razie nie mógł oznaczać dorozumianego wypowiedzenia pełnomocnictwa. Pozostawało jedynie rozważyć skutki procesowe pominięcia udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i ich znaczenie w toku sądowej kontroli legalności decyzji. Katalog tych skutków jest znany i niekwestionowany w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego. Należy zatem jedynie skrótowo przypomnieć, że pominięcie w postępowaniu pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10§1 k.p.a. – wyrok NSA w ONSA 1987 z. 1, poz. 13 i OSP 1989 z. 4, poz. 79 z glosą B. Adamiak). Konsekwencją naruszenia tej zasady jest kwalifikowana wadliwość postępowania, stanowiąca podstawę wznowieniową (art. 145§1 pkt 4 k.p.a.), której stwierdzenie uzasadnia uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny (art. 145§1 pkt 1 b p.p.s.a.). Zasada wyrażona w art. 10§1 k.p.a. przejawia się w szeregu szczegółowych przepisach kodeksu, które ustanawiają powinność organu zawiadamiania pełnomocnika o czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79§1 k.p.a.) oraz regulują skutek jego pominięcia (art. 81 k.pa.). Mając powyższe na uwadze oraz ponadto na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji wyroku.