II SA/Wr 531/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozebrania powstałej w efekcie rozbudowy części budynku mieszkalnego I. uchyla decyzje organu I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].03.2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 3 p.b. nakazał skarżącemu rozebrać rozbudowaną część budynku o wymiarach w rzucie przyziemia 8,1 x 2,4 m. W uzasadnieniu decyzji opisał szczegółowo parametry rozbudowy. Inwestor dokonał również przebudowy istniejącego budynku poprzez rozbiórkę ścian wewnętrznych, schodów i komina, demontaż instalacji wewnętrznych, okien i drzwi, skucie tynków i posadzek, wykucie otworu drzwiowego, a następnie wykonanie nowych ścian wewnętrznych, komina i wymianę drewnianej konstrukcji dachu. Organ nie ustalił sposobu powiązania rozbudowy (nazywanej też dobudową) i przebudowanego budynku. Organ też wdrożył procedurę legalizacyjną. Postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia zaświadczenia o zgodności rozbudowy z ustaleniami planu miejscowego (plan z [...].10.2003 r., Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przedstawieniu tych dokumentów wezwano skarżącego do uzupełnienia oświadczenia przez podanie daty zgody współwłaściciela działki oraz do poprawienia projektu budowlanego. Skarżący uzupełnił oświadczenie w dniu [...].02.2017 r. Jednocześnie jednak współwłaściciel (b. żona inwestora) przeczył udzieleniu zgody oraz dołączył kserokopię pisma skierowanego do skarżącego w 2015 r., w którym działając przez adwokata zabroniła mu dokonywania nakładów na wspólną nieruchomość bez pisemnej zgody. Wobec tego organ ten uznał, że treść pisemnych oświadczeń współwłaściciela obala domniemanie prawdziwości oświadczenia skarżącego o uzyskaniu zgody na rozbudowę. Nieruchomość stanowi przedmiot majątku wspólnego stron, obecnie toczy się postępowanie sądowe o podział tego majątku. Niewątpliwie była wymagana zgoda b. żony skarżącego na wykonanie rozbudowy budynku, która zgody tej nie udzieliła. Niewykazanie przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznaczało niewykonanie obowiązków legalizacyjnych i uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. W odwołaniu skarżący twierdził o wykonaniu wszystkich obowiązków legalizacyjnych, w tym nałożonych w wezwaniu do poprawienia pierwotnie złożonej dokumentacji. Skarżący wniósł o przedłużenie terminu wykonania obowiązków z ważnych powodów i organ bezzasadnie odmówił uwzględnienia wniosku. Oświadczenie skarżącego było prawdziwe i nie było przeszkód do zalegalizowania samowoli budowlanej. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ zaskarżoną decyzją uchylił powyższą decyzję i orzekając o istocie sprawy nakazał skarżącemu rozebrać powstałą w efekcie rozbudowy część budynku mieszkalnego o podanych wymiarach. W uzasadnieniu decyzji organ zaaprobował dotychczasowe ustalenia i oceny pierwszej instancji. Według organu rozbudowa budynku, która stanowi rodzaj budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), wymagała akceptacji właściwego organu. Akceptacji takiej skarżący inwestor nie uzyskał, co uzasadniało stosowanie art. 48 p.b. W szczególności wydanie nakazu rozbiórki uzasadnia niewykonanie jednego z obowiązków legalizacyjnych. W nin. sprawie okazało się, że inwestor nie dysponuje prawem do zabudowy, gdyż złożone oświadczenie było niewiarygodne. Oświadczenie to, o posiadaniu ustnej zgody, było sprzeczne z pisemnymi oświadczeniami b. żony inwestora, współwłaścicielki nieruchomości, że zgody nie udzieliła. W piśmie z 2015 r. zawarła informację o konflikcie stron i cofnięciu w 2014 r. udzielonego mu pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym. Było niewiarygodne, że w tej sytuacji inwestor poprzestał na uzyskaniu jedynie ustnej zgody, o ile w ogóle ją uzyskał. Organ jedynie sformułował w sposób poprawny rozstrzygnięcie, gdyż nakaz rozbiórki niewątpliwie dotyczy nie istniejącej części "rozbudowywanej", lecz części powstałej w wyniku rozbudowy. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dążenia do wyjaśnienia sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań współwłaścicielki oraz brak należytego rozważenia zebranego materiału. Jak wywodził, jeszcze w okresie przed złożeniem przez jego żonę pisemnych oświadczeń, uzyskał jej ustną zgodę na wykonanie rozbudowy. Zgodę tę potwierdziła obecnie w formie pisemnej w oświadczeniu z dnia [...] maja 2017 r., którą dołączył do skargi. Jeszcze przed wydaniem decyzji celowe było skonfrontowanie stron, aby wyjaśnić sprzeczność między ich oświadczeniami. Organ pominął, że w początkowym stadium robót budowlanych, o których prowadzeniu wiedziała, nie sprzeciwiała się temu. Uczyniła to dopiero, kiedy nastąpiło zaostrzenie konfliktu. Nakłady czynione przez skarżącego były użyteczne i ulepszyły budynek stron. Pismo adwokata nie zawierało cofnięcia uprzednio wyrażonej zgody na roboty budowlane i dotyczyło jedynie rachunku bankowego. W dołączonym oświadczeniu z dnia [...].05.2017 r. uczestniczka postępowania wyraża zgodę na remont i rozbudowę przedmiotowego budynku, zaś skarżący zrzeka się zwrotu wartości tych nakładów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W odpowiedziach na skargi organ zawsze powołuje się w sposób lakoniczny na dotychczasową argumentację, co z reguły zasługuje na aprobatę z uwagi na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, aby uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy nie uzupełniały lub dopiero tworzyły w trakcie postępowania sądowego. Niekiedy jednak skarżący dopiero w skardze przedstawiają nową argumentację, w tym nowe dowody istniejące jeszcze przed wydaniem decyzji. W takich przypadkach uzasadnione byłoby odstąpienie przez organ od dotychczasowego szablonu odpowiedzi. Pozostawało zatem do oceny bez udziału organu, jakie znaczenie procesowe ma zgoda współwłaściciela na samowolną budowę na nieruchomości wspólnej, udzielona w trakcie procedury legalizacyjnej przed wydaniem decyzji wprawdzie, lecz nieznana organowi, który rozstrzygnął sprawę w oparciu o wyraźnie wyrażony sprzeciw tego współwłaściciela wobec tej inwestycji wykonanej przez drugiego z współwłaścicieli. Czy zatem zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniająca wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., czy raczej należało rozważać znaczenie tej nowej okoliczności w ramach podstaw skargi w nawiązaniu do podstawy prawnej decyzji. W ocenie Sądu właściwe było to drugie ujęcie. Jak wiadomo, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego, natomiast ustalenie tego prawa lub jego wykluczenie ma znaczenie przy stosowaniu administracyjnego prawa budowlanego, przykładowo jako jedna z przesłanek zalegalizowania samowoli budowlanej. W omawianej sytuacji nie wystąpił problem odstąpienia od udzielonej zgody czy jej odwołania lub cofnięcia, rozstrzygany rozmaicie w orzecznictwie sądowym (na ten temat patrz wyrok II SA/Wr 30/15 i powołane tam orzecznictwo). Jednak w oparciu o rozumowanie do tego analogiczne przy ocenie oświadczenia o odwołaniu braku zgody, bądź przy uznaniu potwierdzenia przez współwłaściciela czynności inwestora jako wywołującego skutki od samego początku (jak gdyby zgoda istniała przed rozpoczęciem robót budowlanych, chociaż jej nie było), należało, podobnie jak przy ocenie skutków prawnych cofnięcia zgody, uznać oświadczenie uczestniczki z dnia [...].05.2017 r. za korzystające z domniemania legalności na równi z innymi oświadczeniami mającymi w nin. sprawie znaczenie prawne (oświadczenie o prawie do dysponowania, oświadczenie o braku zgody) i przyznać organowi uprawnienie do dokonania samodzielnej oceny znaczenia tego oświadczenia dla procedury legalizacyjnej. Obie strony poprzez zgodne oświadczenie o istnieniu woli dokonania samowolnej rozbudowy podważyły prawidłowość ustalenia organu, że zachodzi przeszkoda do zalegalizowania samowoli, w postaci braku wiarygodnego oświadczenia sprawcy o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie miało więc znaczenia, że oświadczenie inwestora było od początku wątpliwe, jak to trafnie ocenił organ w uzasadnieniu decyzji, zaś sprzeciw uczestniczki (albo jak kto woli, skuteczne odwołanie wyrażonej ustnie woli) wywołał bezskuteczność tego oświadczenia. Miało również mniejsze znaczenie, że być może organ pierwszej instancji powinien szerzej rozważyć wniosek skarżącego o przesunięcie terminu wykonania obowiązków i postulowane przez niego zapewnienie udziału uczestniczki postępowania w końcowych czynnościach procedury legalizacyjnej. Jednak przecież organ ten wcześniej wysłuchał uczestniczkę na piśmie i mógł nie mieć uzasadnionych przypuszczeń, że uczestniczka zmieni zdanie. O ile zatem organy uznały (przynajmniej w sposób dorozumiany), że skarżący nie wykonał jedynie obowiązku złożenia oświadczenia, to obecnie należałoby ocenić, że obowiązek ten, i zapewne pozostałe, wykonał. Trzeba w końcu podkreślić, że decyzja o rozbiórce budziła istotne wątpliwości, gdyż nie zawierała ustaleń i ocen na temat sposobu powiązania rozbudowy z istniejącą i przebudowaną częścią budynku. Nie wiadomo, czy wykonanie rozbiórki naprawdę doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, albo czy sama rozbiórka byłaby wykonalna bez naruszenia substancji obiektu istniejącej legalnie. Przy decydowaniu o rozbiórce części obiektu okoliczności te powinny zostać zawsze ustalone i rozważone przez organy, gdyż mogą sprzeciwiać się stosowaniu art. 48 p.b. na korzyść art. 51 p.b. Przy uwzględnieniu nowego stanu sprawy należało więc stwierdzić istotne naruszenie przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale związane ponadto z brakiem wyjaśnienia kwestii poruszonej na końcu rozważań. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.