II SA/Wr 532/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 lipca 2008 r. (nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez T. G. (dalej odwołująca, skarżąca) odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia 18 maja 2006 r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], położonej we W. w obrębie [...] – S., stanowiącej własność A. we W. Przyczyną uznania niedopuszczalności odwołania była okoliczność, że zakwestionowana nim decyzja miała charakter ostateczny. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja podziałowa z dnia 18 maja 2006 r. została w dniu 23 maja 2006 r. doręczona wyłącznie A. w W. i tym samym w braku jej zaskarżenia w ustawowym terminie stała się ostateczna z dniem 6 czerwca 2006 r. Odwołanie T. G. zostało natomiast wniesione dopiero dnia 20 czerwca 2008 r. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stanowiska wskazującego, że T. G. przysługiwał w postępowaniu podziałowym status strony albowiem jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, przysługiwało jej ustawowe prawo pierwokupu i przez to nie było obojętne, w jakim kształcie zostały wydzielone poszczególne działki ewidencyjne, organ odwoławczy, powołując się ugruntowane w tej materii stanowisko doktryny i judykatury, wskazał, że pominięta w postępowaniu strona, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, może realizować swój interes prawny nie poprzez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni liczonych od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, lecz powinna w takim przypadku wnioskować o wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, powołując się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał, że to stanowisko nie przesądza kwestii status prawnego jaki odwołująca powinna posiadać w postępowaniu podziałowym. Niemniej ocena, czy posiada ona interes prawny tym postępowaniu może zostać rozstrzygnięta tylko w postępowaniu wznowieniowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej jego wydanie decyzji Prezydenta Wrocławia na podstawie art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a., zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., w związku z art. 127 i 129 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż stronie nie przysługuje odwołanie od decyzji, jeżeli nie została ona jej we właściwy sposób doręczona, a decyzja, od której strona z przyczyn obiektywnych nie mogła wnieść odwołania, staje się ostateczna. Skarżąca stwierdziła, że posiada status strony, co potwierdził organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność odwołania nie ze względu na podlegający pierwszoplanowemu badaniu ewentualny brak statusu strony lecz uznanie, iż decyzja jest ostateczna. Kwestionowane postanowienie, w ocenie Skarżącej w sposób niezgodny z prawem zamknęło jej drogę do udziału w sprawie i rozpoznania odwołania, bowiem nie uwzględnia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do odwołania. Ponadto Skarżąca podniosła, że jedynie w przypadku, gdyby organ doręczył stronie decyzję, a ta nie wniosłaby odwołania w ustawowym terminie albo jej odwołanie zostałoby rozpoznane, można byłoby stwierdzić ostateczność decyzji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wnosząc o jej oddalenie powtórzyło dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nietrafne. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Przepisem procesowym, którego naruszenie zarzucono organowi jest art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 i 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwało prawo do odwołania się od decyzji podziałowej, jeżeli nie została ona jej we właściwy sposób doręczona, a decyzja, od której strona z dowodów obiektywnych nie mogła wnieść odwołania staje się ostateczna. Zdaniem Sądu nie można podzielić tego stanowiska, uznając jednocześnie za prawidłowy pogląd na sprawę zaprezentowany przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie wyraźnego rozdzielenia wymagają dwie kwestie. Pierwsza dotyczy dopuszczalności odwołania Skarżącej. Druga natomiast dotyczy zakresu podmiotowego postępowania podziałowego i wyjaśnienia wątpliwości, co do tego, czy Skarżącej przysługuje w nim status stron postępowania. Poza sporem pozostaje, że Skarżąca nie wzięła udziały w postępowaniu podziałowym oraz to, że nie została jej doręczona decyzji Prezydenta W. z dnia 18 maja 2006 r. Postępowanie to było prowadzone tylko z udziałem A. we W.- właściciela nieruchomości, która została podzielona i tylko jej doręczono decyzję, co miało miejsce w dniu 23 maja 2006 r. Natomiast Skarżąca wiadomość o tej decyzji uzyskała dopiero w dniu 9 czerwca 2008 r., kiedy A. we W. udostępniła potrzebne dokumenty w celu skorzystania z prawa pierwokupu. Wnosząc zatem odwołanie w dniu 20 czerwca 2008 r., objęta nim decyzja, na co zawraca uwagę organ odwoławczy nabrała waloru ostateczności już z dniem 6 czerwca 2006 r. W tak zarysowanej sytuacji procesowej istotnym wydaje się to, że decyzja podziałowa z dnia 18 maja 2006 r. nie została nigdy Skarżącej doręczona. Za czynność tą nie może być uznane przekazanie przez A. we W. zbioru dokumentów wraz z przedmiotową decyzją, co wiązało się z możliwością nabycia przez Skarżącą w trybie bezprzetargowym podzielonej nieruchomości. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje tylko jeden sposób doręczenia decyzji i ma to miejsce wówczas gdy czynność ta dokonywana jest przez organ wydający decyzję, a nie jak stara się sugerować Skarżąca za pomocą innej strony postępowania. Zatem sporna decyzja nigdy nie została w trybie procesowym doręczona lub ogłoszona Skarżącej. W dalszej kolejności podkreślić trzeba, że w warunkach prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem tylko jednej strony dla pozostałych stron nieuczestniczących w takim postępowaniu, którym nie została doręczona decyzja, pomimo wadliwości takiego postępowania, termin do wniesienia odwołania liczyć należy tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Tylko wówczas zatem gdy odwołanie zostało złożone przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji przez strony biorące udział w postępowaniu nałożony jest na organ II instancji obowiązek rozpoznania takiego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wnosi odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej i obowiązkiem organu jest stwierdzenie w trybie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności takiego odwołania. Z taką więc sytuacją procesową mamy do czynienia w sprawie. Wyrażona w postępowaniu wstępnym przez organ odwoławczy ocena w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wiąże się ściśle z faktem zaskarżenia w drodze odwołania decyzji ostatecznej. Przy czym w żadnej mierze nie można czynić zarzutu organowi odwoławczemu, że na tym etapie postępowania odwoławczego nie badał statusu procesowego Skarżącej. Organ odwoławczy nie mógł tego uczynić, ponieważ rozstrzygnięcie czy zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego Skarżącej może nastąpić nie w postępowaniu wstępnym lecz dopiero w następnej fazie postępowania odwoławczego, kiedy organ rozpozna naje odwołanie. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast przede wszystkim sytuację wniesienia odwołania przez osobę trzecią, która nie powołuje się na swój interes prawny. Skarżąca natomiast wyraźnie wskazuje, że decyzja podziałowa dotyczy jej interesu prawnego. Za prawidłowe uznać zatem należy stanowisko organu odwoławczego, który powołując się na ugruntowane w tej materii stanowisko doktryny wskazał, że w sytuacji upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania liczonego od daty doręczenia decyzji stroną uczestniczącym w postępowaniu, strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić swojego interesu przez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania otwiera przed Skarżącą ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji (art. 149 § 2 k.p.a.), gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji. Konsekwencją powyższego jest także stanowisko, że data czynności - przekazania przez A. we W. dokumentów, powinna być oceniania w kontekście zachowania terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 148 § 2 k.p.a.). Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości prezentowanego stanowiska pozostaje także fakt, że ewentualny udział Skarżącej tylko w postępowaniu odwoławczym godziłby w przyznane jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania. Skoro zatem Skarżąca uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz że wydana decyzja dotyczy jej interesu prawnego to w sytuacji procesowej, która zaistniała w sprawie może dać temu wyraz uruchamiając nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. W tym też postępowaniu udzielona może zostać odpowiedź, czy Skarżącej w postępowaniu podziałowym przysługiwał status stron postępowania. Dlatego też w ocenie Sądu uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie niedopuszczalności odwołania, jednocześnie uznać trzeba za przedwczesnym czynienie wywodów w zakresie określenia kręgu podmiotowego postępowania podziałowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.