II SA/Wr 533/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w P.G. (dz. Nr [...],[...],[...]) o łącznej powierzchni [...]ha, będących własnością Z. B.; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 UZASADNIENIE Starosta Z., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) zezwolił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. (dalej zwanemu - RZGW) a czasowe zajęcie nieruchomości składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...],[...]o łącznej powierzchni [...]ha, [...], obręb P. G., gmina K. Z., będących własnością Z. B., na okres od dnia wydania decyzji do [...]r. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od powyższej decyzji, Wojewoda D. zakwestionowaną decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z. B. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Wojewody D. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. Skarżący zarzucił, iż stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości jest siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżeniu powstania znacznej szkody. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji żądna ze wskazywanych ustawowo okoliczności nie zaistniała. Organ ten nie poczynił bowiem żadnych ustaleń, czy wskazywane okoliczności w ogóle zaistniały. Skarżący zarzucił Wojewodzie D., że niesłusznie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA., gdyż jego zdaniem, wobec ewidentnie rażącego naruszenia prawa przez Starostę Z. przy wydaniu decyzji, powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 156 § 2 i 7 KPA. Ponadto zaznaczył, że uprzednie decyzja Starosty Z. z dnia [...]r. nie została wstrzymana wbrew wyraźnemu przepisowi art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazującym wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji w razie wniesienia skargi do NSA. Stanowi to zdaniem skarżącego kolejny przejaw bezprawia ponieważ złożył on w dniu [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D.. Zwrócił również uwagę, że RZGW we Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 W. po terminie zezwolenia na zajęcie nieruchomości wynikającym z decyzji z [...] r. nadal prowadził prace odkrywkowe na gruncie. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda D. wskazał, że wysunięty przez niego zarzut odnoszący się do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 KPA nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec stwierdzonego naruszenia przez Starostę Z. w prowadzonym przez niego postępowaniu przepisu art. 126 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), Wojewoda D. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, a z uwagi na to, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości postępowanie w sprawie należało umorzyć. Postępowanie przed Wojewodą toczyło się w trybie odwoławczym zatem niezależnie od stwierdzonego stopnia naruszenia prawa zastosowanie miał przepis art. 138 KPA. Niemożliwym było zastosowanie, zgodnie z sugestią skarżącego art. 156 § 1 KPA, odnosi się on bowiem do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, a taką nie była decyzja Starosty Z. z dnia [...]r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego organ odwoławczy zwraca uwagę, że nie dotyczą one zaskarżonej przez niego do NSA decyzji Wojewody D. z dnia [...]r., a mają z nią jedynie luźny związek. Pierwszy z nich (niewstrzymanie wykonania decyzji) dotyczy decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., uchylonej następnie decyzją tego organu z dnia [...]r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew opinii skarżącego wniesienie skargi do NSA (skądinąd na inną decyzję - w piśmie skarżącego mowa bowiem o decyzji o wywłaszczeniu podjętej w drugiej instancji przez Wojewodę D.) nie powoduje wstrzymania jej wykonania, o czym stanowi właśnie art. 9 powołanej ustawy. Drugi zarzut (wykonywanie prac po terminie wynikającym z wydanej decyzji Starosty Z.), zdaniem Wojewody D. może być rozpatrywany w procesie cywilnym, nie ma zatem związku z decyzją, będącą przedmiotem zaskarżenia. Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpatrując przedmiotową skargę Z. B. na opisaną na wstępie decyzję Wojewody D. nie znalazł podstaw do kwestionowania jego zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 znacznej szkody, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W ustępie 2 powoływanego przepisu stanowi się, że decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści przytaczanego przepisu wynika, że warunkiem udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest zaistnienie siły wyższej lub nagłą potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody. Pojęcie siły wyższej nie ma swojej definicji normatywnej, jakkolwiek kategoria ta funkcjonuje w prawie cywilnym głównie jako okoliczność zwalniająca od odpowiedzialności strony stosunków zobowiązaniowych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcie siły wyższej jest jednolicie i trwale ukształtowane (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1962 r., I CR 34/62, OSNCP 1963, póz. 262). Siła wyższa oznacza - w świetle ustaleń judykatury -- zdarzenie zewnętrzne, którego nie dało się przewidzieć, ani mu zapobiec. Najczęściej dotyczy to stanu klęski żywiołowej związanej z działaniem sił przyrody, lecz także może chodzić o zakłócenia porządku społecznego, jak zamieszki, wojna. Potrzeba zapobieżenia skutkom działania siły wyższej albo ich likwidacja stanowi, w myśl komentowanego przepisu, usprawiedliwienie naruszenia prawa własności albo prawa wieczystego użytkowania nieruchomości przez jej zajęcie w celu przeprowadzenia stosownych działań. Drugą przesłankę ograniczenia praw do nieruchomości stanowi nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Ustawodawca nie ograniczył pojęcia szkody do jej kwalifikowanej postaci. Chodzi zatem o każdą szkodę (art. 361 § 2 KC), zarówno na mieniu, jak i na osobie; zarówno o rzeczywiste straty (damnurn emergens), jak i o utracone korzyści (lucrum cessans). Kwalifikacja szkody w omawianym przepisie odnosi się do jej rozmiaru. Chodzi o szkodę znaczna zarówno w wymiarze indywidualnym, a więc uszczerbek szczególnie dotkliwy dla interesu indywidualnego, jak i o umniejszenie interesów szerszej zbiorowości. Nagłość potrzeby podjęcia działań zapobiegających powstaniu szkody wskazuje na sytuacje nadzwyczajne jako przyczynę zagrożenia, a mianowicie: katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. (por. A.Łukaszewska w: J.Szachułowicz, M.Krassowska, A.Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002, s. 370-371). Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 Uzasadniając wydanie swej decyzji z dnia [...]r. Starosta Z. wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. administruje w imieniu Skarbu Państwa wodami powierzchniowymi i jest inwestorem zbiornika wodnego T.. Budowa zbiornika wodnego ma na względzie ważny interes publiczny, czyli ochronę okolicznych terenów przed zalaniem p[podczas powodzi. Następnie wskazano, że inwestycja ta jest w 50% finansowana z pożyczki udzielonej przez Bank Rozwoju Rady Europy i nie dokończenie budowy obwałowania przy dużych opadach może spowodować zniszczenie obiektu oraz może stanowić zagrożenie dla okolicznych terenów osiedlonych. Z przytoczonej treści decyzji organu I instancji (podobnie zresztą jak z wniosku złożonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.) nie wynika, aby została zrealizowana którakolwiek z ustawowych przesłanek zawartych w przepisie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a które uzasadniały tak drastyczne ograniczenie praw właściciela gruntu, który miał zostać zajęty. W rozpatrywanej sprawie zarówno wnioskodawca jaki i organ I instancji nie wykazali, że zaistniały którekolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 126 ustawy o gospodarki nieruchomościami. Dlatego też zasadnie Wojewoda D. uznał, iż toczenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości było bezprzedmiotowe, wobec niezrealizowania ustawowych przesłanek uzasadniających taką ingerencję w prawo własności skarżącego. Taka konstatacja uprawniała organ odwoławczy do uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Wbrew zarzutom skarżącego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu I instancji. Jak bowiem słusznie wskazał Wojewoda D. postępowanie przed Wojewodą toczyło się w trybie odwoławczym zatem niezależnie od stwierdzonego stopnia naruszenia prawa zastosowanie miał przepis art. 138 KPA. Niemożliwym było zastosowanie, zgodnie z sugestią skarżącego art. 156 § 1 KPA, odnosi się on bowiem do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, a taką nie była decyzja Starosty Z. z dnia [...]r. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola kwestionowanej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i dlatego też Sygnatura akt II SA/Wr 533/03 stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec, jak w sentencji wyroku.