II SA/Wr 536/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji o d d a l a s k a r g ę Starosta [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku A S.A. z dnia 18 grudnia 2002 r. wraz z dołączoną do niego ,,Analizą uciążliwości Ciepłowni Rejonowej K-202 zlokalizowanej w B. przy ul. [...]", sporządzoną przez BMT POLSKA Sp. z o.o., decyzją z dnia [...], nr [...], udzielił A S.A. pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji Ciepłowni Rejonowej K-202 w B., przy ul. [...] na okres do 31 grudnia 2007 r. W decyzji tej określił rodzaj i parametry instalacji (źródeł) i urządzeń mających wpływ na emisję i przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, wielkości dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji oraz rodzaj i ilości wykorzystywanych paliw, surowców i materiałów (zgodnie z załącznikiem tabelarycznym do decyzji), a ponadto zobowiązał prowadzącego instalację do: - eksploatacji źródeł powstawania emisji pyłów i gazów w sposób nie dopuszczający do przekraczania wielkości emisji określonych w decyzji - w sposób ciągły; - właściwego postępowania z używanymi na terenie zakładu surowcami i materiałami, celem wyeliminowania emisji niezorganizowanej w terminie: na bieżąco; - stosowania paliwa o zawartości siarki nie większej niż 0,55% przy temperaturze zewnętrznej poniżej -8oC oraz do gromadzenia i przedłożenia na żądanie świadectw dokumentujących jakość stosowanego paliwa. Nadto zobowiązał do przestrzegania prawidłowych warunków eksploatacji instalacji oraz urządzeń redukujących emisję pyłu, wykonywania raz na rok pomiarów skuteczności urządzeń odpylających na emitorze m 1 i m 2 począwszy od roku 2003, zgodnie z PN-Z-04030-7 "Ochrona czystości powietrza. Pomiar stężenia i strumienia masy pyłu w gazach odlotowych metodą grawimetryczną" oraz do przekazywania Staroście [...] wyników tych pomiarów w ciągu miesiąca od daty ich wykonania. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek spełniał wymagania z art. 184 ust.2 i 4 oraz 221 ust. l i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), natomiast przeprowadzone w dokumentacji obliczenia rozprzestrzeniania się S02, N02, CO i pyłu z kotłowni K-202 w B. wykazały, że stężenia SO2 dla kotłów m 1, 2 i 3 przekraczają dopuszczalne wartości wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie wprowadzania do powietrza substancji zanieczyszczających z procesów technologicznych i operacji technicznych (Dz. U. Nr 87, poz. 957). Z tego względu wyznaczono emisję graniczną S02 na poziomie 1400 mg/m3 (w warunkach normalnych, suchych gazach odlotowych i 6% tlenu) oraz ustalono sposób jej dotrzymania poprzez zastosowanie paliwa o zawartości siarki nie większej niż 0,55%. Decyzję tę zakwestionowała A S.A., która w piśmie kierowanym do Starosty [...] wnosiła o jej zmianę przez organ pierwszej instancji, a w razie nieuwzględnienia - o przekazanie jako odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w części dotyczącej obowiązku wykonywania pomiarów skuteczności urządzeń odpylających na emitorze nr 1 i 2 oraz przekazywania ich Staroście [...], wywodząc, że dla emitora nr 1 nie ma technicznej możliwości wykonania pomiaru metodą skuteczności zgodnie z normą określoną w decyzji, a koszt pomiarów skuteczności dla K-2 w B. wynosi ok. 6000 zł. Poza tym zakwestionował nałożony obowiązek stosowania paliwa o zawartości siarki mniejszej niż 0,55% przy temperaturze zewnętrznej poniżej -8oC, a skutkiem tego zmianę w załączniku tabelarycznym zapisu dotyczącego wielkości emisji dopuszczalnej SO2 w zależności od temperatury zewnętrznej i ustalenia wartości emisji SO2 przy temperaturze zewnętrznej poniżej -8°C na poziomie1400 mg/Nm3 (6% tlenu) oraz wartości 2000 mg/Nm3 (6% tlenu) SO2 przy temperaturze zewnętrznej powyżej -8°C, wywodząc, że ze względu na zmienność jakości paliwa nie jest możliwy zakup paliwa o zawartości siarki gwarantowanej na poziomie 0,55%. Możliwe jest uzyskanie wymaganej wartości ale w rachunku uśrednionym. Zawyżanie wymagań co do jakości paliwa zwiększy koszt paliwa, co skutkować będzie wzrostem ceny ciepła. Wymaganie o zawartości siarki w paliwie, zawarte w dokumentacji wniosku jest wyliczeniem czysto teoretycznym. W piśmie z dnia 3 lutego 2003 r., kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., A S.A., podtrzymując argumenty zawarte we wniosku, podniosła, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza (Dz. U. Nr 124, poz. 819) wobec braku potwierdzenia występowania przekroczeń stężeń dopuszczalnych dwutlenku siarki w powietrzu, wielkość emisji dopuszczalnej powinna zostać ustalona na 2000 mg/Nm3. Ponadto wniosła o umożliwienie upoważnionemu pracownikowi czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenia zawarte w wydanej decyzji organ pierwszej instancji oparł jedynie na wniosku strony, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności nie rozstrzygnięto w zakresie istniejących we wniosku rozbieżności co do dopuszczalnej emisji dwutlenku siarki, która określana była w jednej części dokumentacji na poziomie 2000 mg/m3, natomiast w innej jej części na poziomie 1400 mg/m3. Organ miał obowiązek wyczerpująco ustalić i wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, a rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z art. 107 k.p.a. Ponadto, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ocenić nowe okoliczności podnoszone w odwołaniu, dotyczące zastosowania paliwa o zawartości siarki 0,55% i technicznych możliwości wykonywania pomiarów skuteczności urządzeń odpylających na emitorze nr 1 i nr 2. W skardze na powyższą decyzję A S.A. wniosła o jej uchylenie w całości, oświadczając, że wycofuje odwołanie od decyzji o pozwoleniu na emisję, zarzucając naruszenie art. 10 § 1, art. 7 i 77 oraz art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie udziału strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo wyraźnego żądania przeprowadzenia rozprawy, nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i nie odniesienie się do pisma z 3 lutego 2003 r. oraz rozstrzygnięcie odwołania na niekorzyść strony, gdyż uchylenie decyzji w całości, a nie w części, naraża stronę – nie posiadającą wobec tego decyzji o pozwoleniu na emisję substancji do powietrza, nawet substancji takich jak tlenki azotu, pył oraz tlenek węgla - na ponoszenie podwyższonych o 100% opłat. Poza tym skarżąca A S.A. wyjaśniła, że we wniosku wskazana została propozycja ustalenia emisji na uzasadnionym w ocenie strony poziomie zgodnym z wielkościami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzania do powietrza substancji zanieczyszczających z procesów technologicznych i operacji technicznych (Dz. U. Nr 87, poz. 957), natomiast w streszczeniu analizy opisano uzyskaną w drodze obliczeń możliwość zapewnienia niewystępowania przekroczeń norm immisji SO2 w powietrzu. Ponadto wskazała, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieuprawnione w odniesieniu do kilku szczególnych punktów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając sprawę z tego punktu widzenia przyjąć należało, iż skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego). Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a zatem ma ona charakter prawny decyzji kasacyjnej. Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 K.p.a. W ramach tej oceny, najkrócej rzecz ujmując, należy odpowiedzieć, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można określić je przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C. H. Beck, W-wa, 2000 str.540). Rozpoznawana sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska, stąd jej materialno-prawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627). Na zasadzie art. 180, art.181 ust. 1. pkt. 2, art. 183 ust. 1 i art. 184 ust.1 tej ustawy eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, którego w drodze decyzji może udzielić właściwy organ ochrony środowiska na wniosek prowadzącego instalację. Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat i określa wielkości oraz parametry wymienione w art. 188 ust. 2 i art. 224 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym: l) rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, 2) wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, nie większą niż wynikająca z prawidłowej eksploatacji instalacji, dla poszczególnych wariantów funkcjonowania, (rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się dla każdego źródła powstawania, miejsca wprowadzania i całej instalacji, wyrażone w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa albo w kg/h i w Mg/rok. 3) maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i unieruchomienia instalacji, a także warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach oraz warunki emisji, 4) rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, 5) źródła powstawania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii, 6) zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji, 7) sposób postępowania w przypadku uszkodzenia aparatury pomiarowej służącej do monitorowania procesów technologicznych, jeżeli jej zastosowanie jest wymagane, 8) sposób i częstotliwość przekazywania informacji i danych, o których mowa w pkt 6, organowi właściwemu do wydania pozwolenia, 9) wymagane działania oraz powinno określać: - charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, - usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 224 ust. 1). W świetle powyższego należy uznać, że Starosta [...] był uprawniony do określenia rodzaju wykorzystywanych paliw oraz sposób i częstotliwość przekazywania mu informacji i danych dotyczących pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji. Z lektury akt sprawy wynika, iż w istocie, jak słusznie uznał organ odwoławczy, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte zostało wyłącznie o treść streszczenia, stanowiącego pkt 10 załączonego do wniosku opracowania "Analiza uciążliwości Ciepłowni Rejonowej K202 zlokalizowanej w B. przy ul. [...]" i zawartego na str. 46 tego opracowania. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził zatem żadnego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie treść "Analizy" nie jest jednoznaczna, gdyż zawiera rozbieżne ustalenia co do wielkości emisji dwutlenku węgla, wymieniając 2000 mg/m3 (str. 44) oraz ostatecznie 1400 mg/m3 (str. 46), będącego konsekwencją treści punktu 8 zatytułowanego "Propozycja niektórych ustaleń decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza", w którym zawarte zostało stwierdzenie, że "proponuje się ustalenie obowiązku stosowania paliwa o zawartości siarki nie większej niż 0,55% przy temperaturze zewnętrznej poniżej -8oC" (pkt 8.2 – str. 42 "Analizy"). Podniesione w odwołaniu argumenty dotyczyły niewykonalności dokonania pomiarów skuteczności urządzeń odpylających oraz niemożliwości zastosowania paliwa o nietypowej zawartości siarki, a nadto dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów emisji dwutlenku siarki na poziomie 2000 mg/m3. W ocenie Sądu, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w tym zakresie w zasadzie jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 K.p.a., obligującego wszystkie organy do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a nadto do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja zawierająca braki w tym zakresie jest decyzją dowolną. Już sam brak oceny prawnej decyzji czyni zasadnym rozstrzygnięcie organu odwoławczego w świetle art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1107/96, System Informacji Prawnej LEX 43357). Tego rodzaju postępowanie organu I instancji uniemożliwiło organowi odwoławczemu dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec czego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było uprawnione. Z tego również względu można przyjąć, że bezzasadne byłoby przeprowadzanie przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej, o co wnoszono w odwołaniu. Odnosząc się do pozostałej argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy podzielić wyrażony tam pogląd, że zasadą ogólną, mającą szczególną wagę w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest zasada prawdy obiektywnej, ustanowiona w art. 7 KPA. Z zasady tej wypływa obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a zatem organ obowiązany jest prowadzić postępowanie tak, aby ustalić w sposób rzetelny i wiarygodny stan faktyczny sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), a dowodem może być wszystko co jest zgodne z prawem (art. 75 KPA). Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu właściwego ustalenia stanu faktycznego należało przesłuchać wszystkie osoby posiadające odpowiednią wiedzę w sprawie w charakterze świadków i w sposób zgodny z art. 80 KPA ocenić ich wartość dowodową w konfrontacji z treścią dokumentów załączonych do akt. Istotne braki postępowania dowodowego albo brak takiego postępowania z reguły upoważniają do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że skarżąca A S.A. przy tym sama dostrzegła potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, domagając się w odwołaniu oraz w skardze weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nałożonych obowiązków, które według niej były obowiązkami niewykonalnymi. Argumenty te zostały podniesione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, natomiast z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji organu pierwszej instancji w tej mierze nie mogły podlegać prawidłowej ocenie przez organ II instancji, co dodatkowo potwierdzało potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Z wywodów skargi wynika natomiast, iż skarżąca kwestionuje przede wszystkim treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, będącego niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem kasacyjnym, dotyczącym uchylenia w całości decyzji organu I instancji. W związku z powyższym należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie na tle art. 139 K.p.a. konsekwentnie prezentowana jest zasada, wedle której uchylenie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 161/99 OSNP z 2001 r., nr 3, poz. 60). Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że rozstrzygnięcie oparte o art. 138 § 2 K.p.a. jest zdeterminowane treścią tego przepisu, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co oznacza zakaz uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części. Strona, która w następstwie takiego działania poniosła szkodę może dochodzić jej naprawienia w oparciu o odrębne przepisy. Odnośnie zawartego w skardze oświadczenia o cofnięciu odwołania od decyzji o pozwoleniu na emisję stwierdzić przyjdzie, że w myśl art. 137 K.p.a. uprawnienie do dokonania czynności procesowej – cofnięcia odwołania jest ograniczone z mocy prawa do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy. Z tego względu rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (w tym wypadku podpisanie decyzji przez organ kolegialny) czyni tę czynność procesową bezskuteczną. Jeżeli więc zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, to na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.