II SA/Wr 536/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: WSA Andrzej Cisek WSA Olga Białek (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi C. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę L. i C. K. wnioskiem z dnia 6 czerwca 2008r. wystąpili do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków chlewni (2 segmentowych) na 120 DJP planowanych do realizacji na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie Proboszczów. Uzupełniając ten wniosek na żądanie organu, strony przedłożyły mapę geodezyjną na której linią przerywaną zaznaczono teren przewidziany pod inwestycję obejmujący jedynie część ww. działek. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2008 r. organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...]. Następnie decyzją z dnia 16 lutego 2009 r. nr [...] Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla opisanej wyżej inwestycji. W wyniku odwołania L. i C. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że decyzję kończącą postępowanie wydano bez wcześniejszego podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie, po czym decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 § 1 k.p.a. ponownie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej we wniosku z dnia 6 czerwca 2008 r. inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Gminy P. uchwaliła dla obszaru, którego dotyczył wniosek stron miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wszedł w życie w dniu 8 lutego 2009 r. – po 30 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 1 z dnia 8 stycznia 2009 r. Skoro obowiązuje plan miejscowy, organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji L. i C. K., zażądali jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazali, że organ gminy nie przestrzegał podstawowych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada szybkości postępowania, praworządności, informowania stron. Postępowanie było prowadzone celowo tak aby "doprowadzić do ostatecznego obowiązywania planu miejscowego". Zdaniem odwołujących się, fakt samowolnego wybudowania obiektu nie uprawniało organu do przewlekłego prowadzenia postępowania, co nadużyło zaufanie stron do organów administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 27 lipca 2009r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako materialną podstawę swojego orzeczenia Kolegium wskazało przepis art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 (dotyczącego inwestycji celu publicznego) i art. 86 (dotyczącego decyzji w sprawie warunków zabudowy przy zmianie sposobu zagospodarowania terenu, dla którego obowiązuje plan uchwalony przed 1 stycznia 1995 r.) – wymaga ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 1 ustawy). Z powyższego przepisu wynika więc, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje wyłącznie wtedy, gdy dla terenu zainwestowania nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium na podstawie akt ustaliło, że dla działek nr [...] i [...] obrębu Proboszczów Rada Gminy Pielgrzymka uchwałą z dnia 24 listopada 2008 r. Nr XXV/124/08 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Akt ten wszedł w życie w dniu 8 lutego 2009 r. tj po 30 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 1 z 2009 r. W takiej sytuacji Kolegium stwierdziło, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy dla działek wskazanych we wniosku niezależnie od tego czy pozytywnej czy negatywnej dla strony, jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączone (plan miejscy bowiem istnieje) i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Nie godząc się z przedstawionym stanowiskiem L. i C. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek zostało wszczęte już w 2005 r. Przewlekłość postępowania administracyjnego zarówno przed Kolegium, które nie egzekwowało własnych decyzji od organu pierwszej instancji, jak też przed Wójtem Gminy P. w zakresie respektowania wskazówek organu odwoławczego naruszyło w sposób rażący zasady postępowania administracyjnego wrażone w art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a. Skarżący wskazali również, że decyzja nie uwzględnia wskazówek wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA//Wr 27/09, który w sposób istotny łączy się podmiotowo i przedmiotowo z zaskarżonymi decyzjami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i zawarte w niej wnioski. Skarżący L. K. oświadczył natomiast, że dla działki nr [...] nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na przedłożonej do akt kopii mapy zasadniczej skarżący wskazał linię ciągłą przebiegającą przez budynki oznaczone nr [...] ,[...] i [...] oświadczając, że stanowi ona granicę działki nr [...] z działka [...]i jednocześnie granicę terenu dla którego uchwalono planu. Dla terenu znajdującego się po stronie przeciwnej, (a więc obejmującego działkę nr [...] – przyp. Sądu) według oświadczenia skarżącego plan nie został uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć więc zastosowania inne kryteria takie jak celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 132, poz. 1270 z późn. zm. – zwana dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, kontroli Sądu poddana została decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której podstawę rozstrzygnięcia stanowił w istocie przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Analizują wskazaną normę wyjaśnić należy, że nie zawsze istnieje możliwość osiągnięcia podstawowego celu postępowania administracyjnego jakim jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. W toku postępowania mogą bowiem wystąpić przyczyny, które uniemożliwią organowi, w sposób trwały, podjęcie takiego orzeczenia. Właśnie dla takich sytuacji ustawodawca przewidział wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzygając w przedmiocie praw i obowiązków kończy postępowanie w danej instancji "w inny sposób" ( por. art. 104 k.p.a.). Brzmienie art. 105 § 1 nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości: w przypadku ustalenia, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, organ zobowiązany jest do zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Natomiast prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowić będzie istotne naruszenie przywołanego przepisu. W doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, jako zasadnicza przesłanka umorzenia postępowania, może zaistnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może też powstać dopiero w trakcie toczącego się postępowania. Jest ona jednoznaczna z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Przyczyny powstania bezprzedmiotowości mogą wiązać się z podmiotem jak też z przedmiotem powstępowania. Przyczyną o charakterze podmiotowym będzie np. śmierć osoby fizycznej a przyczyną o charakterze przedmiotowym np. zniesienie podstaw prawnych do władczego działania organu administracji przez wydanie decyzji administracyjnej (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 428). Dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma zatem wyjaśnienie, czy prawidłowo organy ustaliły, że w toku wszczętego na wniosek L. i C. K. postępowania zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, wiązana z ustaniem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga odwołania do przepisów prawa materialnego regulujących proces gospodarowania przestrzenią zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm). W przepisach ogólnych przywołanej ustawy zawarta została norma prawna mająca kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W art. 4 ust. 1 wprowadzono bowiem zasadę, zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalane obecnie przez gminy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, określają nie tylko przeznaczenie terenu i sposób jego zabudowy, ale również i takie elementy które do dnia wejścia w życie omawianej ustawy (tj. do dnia 11 lipca 2003 r.) obowiązkowo było przedmiotem konkretyzacji w decyzji administracyjnej – czyli warunki zabudowy. Dopiero jeżeli dla danego obszaru brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Z przedstawionych przepisów wynika, że organy administracji publicznej mogą w sposób władczy i jednostronny - poprzez wydanie decyzji administracyjnej - kształtować sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, tylko i wyłącznie wówczas, gdy dla obszaru na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza również brzmienie art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy w myśl którego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. A contrario, od momentu w którym dla danego obszaru zaczyna obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - wójt, burmistrz lub prezydent - traci kompetencje i podstawy prawne do orzekania o warunkach zabudowy w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w indywidualnej sprawie. Dla utraty kompetencji bez znaczenia jest przy tym, czy wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie takiej decyzji, czy też już po jego złożeniu, w trakcie toczącego się postępowania. Sam fakt, że plan taki zaczyna obowiązywać przesądza o utracie uprawnień do rozstrzygania o warunkach zabudowy w indywidualnym akcie administracyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalono, że w trakcie zawisłego przed Wójtem Gminy P. postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących z dnia 6 czerwca 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako 3 budynki chlewni (dwusegmentowe) planowanej do realizacji na terenie działek oznaczonych nr [...] i [...] w obrębie [...], wszedł w życie w dniu 8 lutego 2009 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], gmina Pielgrzymka, uchwalony przez Radę Gminy dnia 24 listopada 2008 r. uchwałą Nr XXV/124/08. Według ustaleń organów plan ten obejmował obszar działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. W konsekwencji przyjęto, że Wójt utracił kompetencje i podstawy prawne do ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej. Z wnioskiem tym należy się co do zasady zgodzić pomimo, że skarżący zakwestionował ustalenia organów, co do tego, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami wskazanego wcześniej planu miejscowego, gdyż jak twierdzi, granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]stanowi jednocześnie granicę terenu dla którego opracowano tenże plan. Oświadczenie to nie znalazło jednak potwierdzenia w przekazanych Sądowi dokumentach stanowiących tekst uchwały Rady Gminy Pielgrzymka uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Proboszczów wraz z rysunkiem planu na którym zaznaczone zostały granice terenu dla którego uchwalono plan oraz granice działki nr [...] – przekazanych przez Kolegium na żądanie Sądu. Zgromadzony w aktach sprawy materiał wskazuje natomiast, że granica geodezyjna pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie stanowi jednocześnie granicy terenu dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar objęty ustaleniami planu miejscowego obejmuje natomiast obręb Proboszczów w granicach określonych na rysunku planu stanowiących załącznik nr 1 i 2 do uchwały. Porównanie fragmentu rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 z mapami geodezyjnymi znajdującymi się w aktach sprawy, wskazuje, że bezsprzecznie ustaleniami przedmiotowego planu objęty został również teren, który – zgodnie z wnioskiem inwestorów (patrz linia przerywana zakreślona na mapie ewidencyjnej dołączonej do pisma skarżącego z dnia 26 czerwca 2008 r.; K-3 akt administracyjnych) – przeznaczony został pod przedmiotową inwestycję. Przywołane pismo z dnia 26 czerwca 2008 r. stanowi uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wymaga, między innymi, określenia na mapie granic terenu objętego wnioskiem. Według wniosku wszczynającego postępowanie obszar ten obejmował jedynie część działki [...] i [...] , przy czym w części dotyczącej działki nr [...] mieścił się w obszarze objętym granicami terenu dla którego uchwalono plan. Co więcej, z dokumentów sporządzonych przez organ, nadesłanych Sądowi, wynika, że granice działki nr [...] (wykreślone na przesłanym do Sądu rysunku planu kolorem zielonym, K-60 akt sądowych) mieszczą się w całości w obszarze objętym ustaleniami analizowanego planu. Wobec przedstawionych okoliczności stwierdzić zatem należy, że prawidłowo, po uprzednim podjęciu postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r. zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania, organ wydał następnie decyzję o jego umorzeniu. W sprawie niewątpliwie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych, powodująca niemożność wydania orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy. Skoro bowiem dla terenu określonego przez inwestorów we wniosku jak teren przeznaczony pod inwestycję obejmującego część działki nr [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organy utraciły kompetencje do orzekania w sprawie ustalenia w decyzji administracyjnej warunków zagospodarowania i zabudowy dla tego obszaru a ta okoliczność zobowiązywała do umorzenia postępowania. Również organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i zastosował w właściwą podstawę prawną orzeczenia, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec faktu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie mogły uczynić zadość żądaniu skarżących poprzez wydanie wnioskowanej decyzji. Jak słusznie zauważyło Kolegium już samo wydanie decyzji orzekającej w kwestii ustalenia warunków zabudowy (niezależnie, czy byłoby to orzeczenie ustalające warunki zabudowy, czy też odmawiające ustalenia takich warunków) musiałoby prowadzić do istotnej wadliwości takiej decyzji, a w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Powyższego stanowiska nie mogą skutecznie podważyć przedstawione w skardze argumenty. Ewentualne naruszenie wskazanych przez strony przepisów prawa procesowego pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzega zresztą aż tak akcentowanej przewlekłości postępowania skoro zostało ono zainicjowanie wnioskiem z dnia 6 czerwca 2008 r. (nie zaś wnioskiem z 2005 r. jak twierdzą skarżący) a postanowieniem z dnia 27 lipca 2008 r. zawieszone. Również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2009 r. sygn.akt II SA/Wr 27/09, na który się powołano się w skardze - jak wynika z treści uzasadnienia - dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem stron z dnia 13 kwietnia 2006 r. dotyczącym inaczej określonych inwestycji (budowa sześciu chlewni, budynku socjalnego, szamba i zbiornika na gnojowicę na działkach nr [...] i [...] ), a zatem innej sprawy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.