II SA/Wr 537/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcie złego stanu technicznego zewnętrznych schodów wejściowych usytuowanych od strony północnej budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w W. oddala skargę. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał A sp. z o.o. w W. usunięcie w terminie do [...]r. złego stanu technicznego zewnętrznych schodów wejściowych usytuowanych od strony północnej budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w W . W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca, obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tymczasem w trakcie oględzin budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w W. dokonanych w dniu [...]r., stwierdzono zły stan techniczny zewnętrznych schodów wejściowych usytuowanych od strony północnej budynku a uzewnętrzniający się w postaci odspojenia biegu schodowego od ceglanej balustrady, licznych spękań betonu na wszystkich stopniach, miejscowe zapadnięcia się podestu i stopnic oraz w trzech miejscach pęknięcia ceglanej balustrady na całej wysokości. W ocenie organu opisany wyżej stan techniczny schodów nie gwarantował spełnienia wymagań podstawowych w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji A sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie zarzucił, iż błędnie określono w decyzji adresata, którym zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, powinien być właściciel budynku, czyli Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. B. [...] w W . Spółka poinformowała, iż takie stanowisko jak ona zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1116/99). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż w jego ocenie obowiązki nałożone inkryminowaną decyzją mieszczą się w zakresie zarządu budynku przy ul. B. [...] w W., który sprawuje A sp. z o.o. w W . Organ podniósł, iż zgodnie z założeniami przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo Budowlane, obiekty budowlane winny być utrzymywane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym i za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Dodał, iż użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem oznacza użytkowanie w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który powinien zawierać również podstawowe wymagania z zakresu ochrony środowiska, określone w przepisach techniczno - budowlanych oraz przepisach ochrony środowiska. Z kolei przez "należyty stan techniczny" należy według organu rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Organ zauważył, iż w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu. Podkreślił, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązków, a obowiązki w tym zakresie spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zarządcą nieruchomości jest osoba fizyczna prowadząca działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartą z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Dodał, iż przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, mogą prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli zarządzanie będzie wykonywane przez zarządców nieruchomości posiadających licencję zawodową. Organ zwrócił uwagę, iż "zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie nie pogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość". Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dołączonej do akt sprawy umowy o administrowanie, zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości nr [...] położonej w W. przy ul. B., reprezentowaną przez Panią B. L. a A Sp. z o.o. w W., zarządcą spornej nieruchomości jest A Sp. z o.o. Podkreślił, iż zgodnie z zapisami tej umowy A w W. przejmuje administrowanie nieruchomością wspólną zabudowaną położoną na działce nr [...] obręb nr [...] N. M. przy ul. B. nr [...] w W., stanowiącą współwłasność właścicieli lokali - członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a stosownie do zapisu § 11 umowy zarządca uprawniony jest w imieniu Wspólnoty m.in. do: zawierania w imieniu i na rzecz Wspólnoty umów wykonywania innych specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej; zawierania umów o wykonywanie remontów bieżących. Organ zauważył, iż w załączniku nr 1 do umowy o administrowanie nieruchomością nr [...] przy ul. B. w W. z dnia [...] r. zawarto zakres administrowania, i tak punkt 10 załącznika stanowi, iż "zakres administrowania obejmuje zlecanie w imieniu Wspólnoty przeglądów budynków w zakresie przewidzianym przepisami Prawa Budowlanego i przeglądów specjalistycznych, pomiarów i badań", jak również zabezpieczenie budynków w przypadku wystąpienia zagrożenia. Dodał, iż natomiast § 3 pkt 3 umowy nakłada na Zarządcę obowiązki w zakresie dotyczącym: dokonywania napraw budynku, jego pomieszczeń, urządzeń technicznych umożliwiającym właścicielom korzystanie z oświetlenia i ogrzewania, gazu i innych urządzeń należących do wyposażenia nieruchomości wspólnej (...) usuwanie awarii instalacji i urządzeń usuwanie skutków awarii w zakresie uzgodnionym ze Wspólnotą Mieszkaniową. Z kolei w załączniku nr 2 do umowy o administrowanie nieruchomością przy ul. B. nr [...] w W. zamieszczono zapisy dotyczące zakresu robót konserwacyjnych i obejmuje on m.in. uzupełnienie drobnych ubytków tynków, posadzek, stopni schodowych i malatury w częściach wspólnych budynku (pkt 1 lit. "f"). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A sp. z o.o. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., ewentualnie zażądała ich uchylenia. W uzasadnienie spółka wskazała, iż nie polemizując z zasadnością obowiązków w zakresie usunięcia stwierdzonych uszkodzeń nie może się zgodzić z adresowaniem nakazu wobec A Sp. z o.o. w W., a to z następujących powodów: 1. wskazana spółka nie jest ani właścicielem ani "zarządcą" spornej nieruchomości w znaczeniu tego pojęcia jakie nadaje mu ustawa o własności lokali z dnia [...]r., a więc zarządcą, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. l tej ustawy, ani też nie sprawuje zarządzania o jakim mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2. A Sp. z o.o. w W. nie pełni roli "zarządu" o jakim jest mowa w art. 20 ust. l cyt. ustawy, gdyż sporna nieruchomość jest tzw. "małą wspólnotą" i wobec takiej wspólnoty z mocy art. 19 ustawy o własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, a to oznacza że każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 kc), a więc nie ma racji bytu zarząd o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.w. 3. A Sp. z o.o. w . podjął się zarządu rozumianego jako administrowanie, zarządzanie nieruchomością wspólną (zgodnie z art. 22 u.w.l.) obejmującym takie czynności jak: rozliczanie opłat i czynszów, bieżące utrzymanie, konserwację, remonty itp. w granicach określonych zawartą między stronami umową o administrowanie z dnia [...]r, przy czym nie jest to umowa o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 u.w., ani też zarządzanie nieruchomością nie oznacza zarządzania w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej spółki adresatem zaskarżonej decyzji administracyjnej jak i poprzedzającej ją decyzji PINB winna być wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali znajdujących się w spornej nieruchomości, zwłaszcza że z mocy art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a więc występować w obrocie prawnym (art. 17 tej ustawy). Zauważyła, iż na podstawie zaś art. 30 § l kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w konkretnej sprawie takim przepisem szczególnym jest wspomniany już art. 6 i 17 u.w.l. Spółka dodała, iż posiłkując się także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w części dotyczącej zarządzania nieruchomościami a bliżej art. 185 ust.2 należy zauważyć, że zarządca nieruchomości lub przedsiębiorca, o którym mowa w art. 184 ust.3 działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Reasumując, skarżąca wywiodła, iż decyzje o których powyżej, dotknięte są wadą nieważności, bowiem zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), gdyż właściwą stroną winna być Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w W., bo tylko wspólnota mieszkaniowa odpowiada za zobowiązania, które mogą jej dotyczyć. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralne w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia czy A sp. z o.o. w W. był zarządcą – w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w W., a tym samym czy skarżąca spółka mogła być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu skarga A sp. z o.o. w W. nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie podjęte zarówno przez organ I jak i II instancji są prawidłowe. Stosownie do treści art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami dotyczącymi m.in. bezpieczeństwa konstrukcji czy bezpieczeństwa użytkowania. W celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego stosownych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu (art. 66, art. 62, art. 71 a, art. 67 ustawy Prawo budowlane) Z powyższego wynika, iż faktyczna odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. W ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia "zarządca obiektu budowlanego", jednakże wbrew twierdzeniu skarżącej spółki ze względu na administracyjnoprawny charakter ustawy nie można łączyć tego pojęcia z "zarządem nieruchomością wspólną", czyli instytucją cywilnoprawną uregulowaną w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz.903 ze zm.), tym bardziej, iż wybierane zarządy wspólnot mieszkaniowych zarządzają nie budynkiem, lecz jego częściami wspólnymi, niestanowiącymi odrębnych nieruchomości (art. 18 – 19). Tymczasem obowiązkiem "zarządcy", o którym mowa w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, winno być staranie o cały obiekt budowlany w zakresie oddanym mu pod "zarząd". W ocenie Sądu nie ma również potrzeby odwołanie się w niniejszej sprawie (tak jak to uczynił organ II instancji) do pojęcia "zarządzania" zdefiniowanego na użytek ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ze zm.), ponieważ jest to ustawa późniejsza niż regulacje dotyczące "zarządcy" zawarte w ustawie Prawo budowlane i inny jest cel obu unormowań. W tej sytuacji za nietrafną należy uznać argumentację skarżącej spółki w tym zakresie zawartą w skardze. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd nie miał możliwości oceny czy rzeczywiście stan faktyczny niniejszy sprawy jest analogiczny do okoliczności będących przedmiotem rozstrzygnięcia przywołanego przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 25 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1116/99), bowiem strona nie załączyła tego orzeczenia, a w dostępnych publikatorach orzeczeń sądowych nie znaleziono wyroku o podanych oznaczeniach. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny przez "zarządzenie obiektem budowlanym" należy rozumieć w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego ( R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane- komentarz", Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005 r., s.259). Bez znaczenia pozostaje nazwa nadana przez strony czynności prawnej (np. umowa o administrowanie), na mocy której określony podmiot zobowiązuje się względem właściciela do "zarządzania" danym obiektem budowlanym. Dla oceny czy danym podmiot jest "zarządcą obiektu budowlanego" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane istotny jest jedynie jaki zakres obowiązków nakładanych na właściciela obiektu przez przepisy prawa przyjmuje na siebie taki podmiot. Z treści złożonej do akt umowy zawartej w dniu [...]r. między Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w W. przy ul. B. nr [...], a skarżącą spółka (która zresztą w umowie nakazuje się nazywać "Zarządcą") wynika, iż strona skarżąca zobowiązywała się m.in. do bieżącej konserwacji nieruchomości wspólnej i wykonywanie remontów bieżących w granicach nieruchomości wspólnej (§ 3 umowy) oraz zawierania w imieniu i na rzecz Wspólnoty umów o (...) wykonywania specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej i zawierania umów o wykonywanie remontów bieżących (§ 11 umowy). W załączniku nr 1 do umowy zawarto zakres administrowania jaki przyjęła na siebie skarżąca spółka, i tak w punkcie 10 załącznika określono, iż "zakres administrowania obejmuje zlecanie w imieniu Wspólnoty przeglądów budynków w zakresie przewidzianym przepisami prawa budowlanego i przeglądów specjalistycznych, pomiarów i badań", w punkcie 11 zaznaczono, iż spółka "dokonywać będzie siłami własnymi kompleksowych rocznych przeglądów budynku i jego stanu technicznego dla potrzeb przygotowania materiału wstępnego do opracowania planu napraw budynku", jak również "zabezpieczenia budynku w przypadku wystąpienia zagrożenia" (pkt 15 załącznika nr 1) oraz zobowiązała się prowadzić księgę obiektu budowlanego. Z kolei w załączniku nr 2 do umowy zamieszczono zapisy dotyczące zakresu robót konserwacyjnych i obejmowały one m.in. uzupełnienie drobnych ubytków tynków, posadzek, stopni schodowych i malatury w częściach wspólnych budynku (pkt 1 lit. "f). Lektura zapisów zawartych w umowie "o administrowanie" z dnia [...] r. i czynności faktycznie wykonywane przez skarżącą spółkę w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. B. nr [...] zdaniem Sądu jednoznacznie wskazują, iż A sp. z o.o. w W. pełnił w stosunku do spornej nieruchomości funkcję "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zasadnie organ nadzoru budowlanego stwierdziwszy zły stan techniczny zewnętrznych schodów wejściowych usytuowanych od strony północnej budynku przy ul. B. nr [...] wydał na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane decyzję, na której adresata wybrał (ustawodawca przewidział, iż decyzja może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu) skarżącą spółkę uznając, iż jest ona podmiotem który najszybciej (z tych dwóch zobowiązanych podmiotów) usunie stwierdzone nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego. Argumentacja skarżącej spółki o ewentualnych trudnościach z odzyskaniem od Wspólnoty Mieszkaniowej ul. B. nr [...] w W. środków finansowych, jakie spółka zobowiązana będzie ponieść z tytułu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszy sprawy, bowiem kwestia wzajemnych rozliczeń finansowych stron umowy cywilnoprawnej nie należy do sfery spraw administracyjnych, zatem nie może mieć wpływu na orzeczenie administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn akt IV SA 472/00, Wspólnota 2002/8/51). Problem ponoszenia tego rodzaju kosztów powinna rozstrzygać umowa oddająca obiekt budowlany w zarząd. Roszczenia z tego tytułu skarżąca spółka można realizować w postępowaniu cywilnoprawnym, w drodze regresu od właścicieli nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r. (sygn. akt IV SA 1393/98, LEX nr 53391), w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym Wspólnoty mieszkaniowej jak i brakiem uchwały Wspólnoty o przeprowadzeniu generalnego remontu, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku i uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionego przepisu stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnych od jego woli i brak stosownych uchwał Wspólnoty w tym zakresie nie mógł być przesłanką negatywną dla wydania decyzji. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.