II SA/Wr 537/19

Dnia 21 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki części obiektu budowlanego oraz uporządkowania terenu i w pozostałym zakresie utrzymanie w mocy decyzji o nakazie rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. P. M. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym kwota należnego podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z [...].01.2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej PINB lub organ I instancji) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej o nazwie: [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] z siedzibą przy ul [...][...] w [...], w skład której wchodzą: T. K., Gmina [...] - właścicielowi nieużytkowanego budynku, zlokalizowanego na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb nr [...]-[...], położonej przy ul. [...][...] w [...] - rozbiórkę parterowej przybudówki, wchodzącej w skład opisanego budynku (usytuowanej od strony budynku przy ul. [...] nr [...] - zakładu wulkanizacji) wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Łączenie z opisanym nakazem organ określił termin rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki oraz uporządkowania terenu. W obszernym uzasadnieniu organ nadzoru przedstawił czynności podejmowane w sprawie utrzymania budynku przy ul. [...][...] (począwszy od roku 2004), w tym wskazał na przeprowadzoną w dniu [...].06.2016 r. rozprawę administracyjną. Wskazał na niebudzące wątpliwości w zebranym materiale dowodowym ustalenia dotyczące złego stanu technicznego parterowej przybudówki od strony budynku przy ul. [...][...]. Ustalił, że przyczyną takiego stanu jest wieloletnie niewykonywanie przez Wspólnotę Mieszkaniową ustawowych obowiązków wynikających z faktu bycia właścicielem obiektu oraz wieloletnia bezczynności w zakresie doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Powołując się na sporządzoną ekspertyzę techniczną organ I instancji stwierdził, że nieodpowiedni stan techniczny tej części budynku stwarza zagrożenie dla osób oraz mienia. Nie można go zlikwidować inaczej, niż przez rozbiórkę. Stosując regulację wynikającą z art. 67 u.p.b. organ przeanalizował stanowiska współwłaścicieli co do dalszego losu obiektu. Uznał w tym zakresie za pozbawione wiarygodności twierdzenia T. K., który opowiedział się za utrzymaniem budynku oraz jego remontem. W tym zakresie organ przeanalizował sytuację finansową tego współwłaściciela oraz brak podejmowania przez niego jakichkolwiek działań zabezpieczających pomieszczenia, będące jego własnością, znajdujące się w stanie awaryjnym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. K. Wniósł w nim o zmianę decyzji w części dotyczącej strony zobowiązanej do wykonania nakazu i nałożenie obowiązku rozbiórki wyłączenie na Gminę [...] oraz przymusowego zarządcę [...] sp. z o.o. Za odstąpieniem od wykonania nakazu przez odwołującego się przemawiają okoliczności związane z powstaniem złego stanu technicznego budynku, za który ponoszą wyłączną odpowiedzialność wskazane podmioty oraz organ nadzoru budowlanego, który zaniechał wyegzekwowania od tych podmiotów wykonywania obowiązków związanych z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym (prowadząc bezskutecznie przez 15 lat postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku). W tym zakresie odwołujący powołał się m.in. na brak wykonania przez Gminę [...] uchwały Wspólnoty dotyczącej remontu dachu, brak usunięcia stwierdzonych w roku 2005 nieprawidłowości dotyczących w przestrzeni klatki schodowej, piwnicy, strychu, włazu na dachu i kominów. Za tym aby to Gmina [...] była obciążona obowiązkiem rozbiórki przemawia również sposób ukształtowania stosunków właścicielskich w spornym budynku. Odwołujący w tym zakresie wskazał, że jest właścicielem odrębnej nieruchomości w części stanowiącej ok 40 % i nigdy nie użytkował części po stronie należącej do Gminy [...], w której to części znajdują się stwierdzone wady techniczne budynku. Wnosząc opisane odwołanie T. K. wskazał, że zaskarża również postanowienie PINB dla miasta [...] z [...].01.2019 r., mocą którego organ nie uwzględnił jego wniosków dowodowych. Wobec tego wniósł o łączne rozpoznanie odwołania od decyzji i postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) zaskarżoną obecnie decyzją z [...].06.2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu na rozpoczęcie i zakończenie rozbiórki części obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu po rozbiórce, i w tym zakresie wyznaczył nowe terminy, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg działań i czynności podejmowanych w sprawie jak również przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Odnosząc regulację normatywną do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych organ odwoławczy uznał za zasadne orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 u.p.b., gdyż obiekt jest nieużytkowany, nie nadaje się do remontu, odbudowy, jednocześnie współwłaściciele nie wykazali żadnego zamiaru wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia tej części nieruchomości do odpowiedniego stanu technicznego. Ponadto przedmiotowa część stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, czego dowodem jest zawalony dach oraz stropy i możliwość zawalenia pozostałych części, tj. ścian konstrukcyjnych tej części. Mając na uwadze upływ określonego w zaskarżonej decyzji termin rozpoczęcia rozbiórki części obiektu budowlanego, a termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu jest od niego zależny, organ odwoławczy postanowił w tym zakresie uchylić decyzję PINB i ustalić nowe terminy na rozpoczęcie i zakończenie rozbiórki wraz z uporządkowaniem terenu. Organ ten za słuszne uznał również nałożenie obowiązku rozbiórki na: Wspólnotę Mieszkaniową tworzoną przez współwłaścicieli budynku położnego przy ul [...] w [...], tj. T. K. oraz Gminę [...], gdyż rozbiórka parterowej przybudówki dotyczy części wspólnych, którymi są dach, ściany, stropy składające się na tą część obiektu. Ustosunkowując się do odwołania i kwestii w nim podnoszonych, DWINB uznał, że nie odnoszą się one do treści zaskarżonej decyzji, ani zakresu postępowania rozstrzygniętego tą decyzją, ani jej przedmiotu, tj. parterowej przybudówki budynku przy ul. [...] w [...]. DWINB stwierdził w odrębnym postanowieniu z [...].06.2019 r. niedopuszczalność zażalenia T. K. na postanowienie z [...].01.2019 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł T. K. Zarzucił w niej organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa i ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie danych wskazanych przez organ I instancji. Zarzucił przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału, w szczególności poprzez brak udostępnienia przed wydaniem decyzji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W piśmie przygotowawczym ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Formułując taki wniosek procesowy zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1). art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w wadliwym utrzymaniu w mocy w części decyzji I instancji, mimo że została ona wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie; 2). art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do działań organów administracji publicznej; 3). art. 80 k.p.a. poprzez wyjście poza granice swobodnej oceny dowodów, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez wszechstronnej i wnikliwej oceny istotnych okoliczności sprawy; 4). art. 142 k.p.a. wyrażające się w orzeczeniu o niedopuszczalności zażalenia podczas gdy skarżący skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia niesamoistnego. Ponadto sformowany został zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 u.p.b., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że decyzja o nakazie rozbiórki i uporządkowaniu terenu powinna zostać skierowana do właściciela budynku, podczas gdy z treści tego przepisu oraz okoliczności sprawy wynika, że decyzja taka może i powinna zostać skierowana do zarządy budynku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się bowiem do ustalenia, czy w określonym przypadku organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Przedmiotem tak zakreślonej kontroli jest decyzja DWINB we [...] uchylająca decyzję organu I instancji w zakresie terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki części obiektu budowlanego i uporządkowania terenu po rozbiórce, i w tym zakresie wyznaczająca nowe terminy, w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Przedmiotowa decyzja wydana została w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odrębnym postanowieniem wydanym podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosków dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zawarcie w odwołaniu zarzutów dotyczących zarówno decyzji z [...].01.2019 r. jak również wydanego w tym samym dniu postanowienia dowodowego, skutkowało obowiązkiem rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie w jednym orzeczeniu i nie dawało podstawy od wydawania odrębnego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, czym skarżący niezadowolony z toku postępowania dowodowego pozbawiony został możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu. Przyjęty przez organ odwoławczy sposób procedowania nad zawartymi w odwołaniu od decyzji zarzutami dotyczącymi postanowienia dowodowego, doprowadził do pozbawienia skarżącego możliwości jakiejkolwiek kontroli postanowienie, na które nie przysługiwało odrębne zażalenie. Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.), wówczas merytoryczne stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia powinno zostać wyrażane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w odrębnym orzeczeniu. Ponadto organ odwoławczy uchybił obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności i nie dokonał w pełnym zakresie merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Pomimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i opisania w nim podejmowanych w sprawie czynności, przytoczenia w zasadzie całej treści protokołu z [...].02.2016 r. oraz ekspertyzy technicznej z września 2018 r., przywołania przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie oraz argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy nie podjął się własnej oceny zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki w kontekście zarzutów podnoszonych przez niego w odwołaniu. W ten sposób pozbawił stronę postępowania prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Brak szczegółowego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów odwołania należy również ocenić w kontekście naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Taka wadliwość jest widoczna nie tyle z powodu braku przytoczenia treści odwołania ale przede wszystkim w ograniczeniu się do stwierdzenia umieszczonego w końcowej części uzasadnienia, że kwestie ponoszone w odwołaniu nie odnoszą się do treści zaskarżonej decyzji, ani zakresu postępowania rozstrzygniętego tą decyzją, ani jej przedmiotu, tj. parterowej przybudówki budynku przy ul. [...][...] w [...]. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Nawet przekonanie organu odwoławczego o bezzasadności twierdzeń zawartych w odwołaniu, nie zwalnia tego organu od obowiązku odniesienia się do argumentacji dotyczącej zakresu wyłącznego korzystania z poszczególnych części budynku przy ul. [...][...] w [...] przez poszczególnych jego współwłaścicieli, co jest szczególnie istotne jeśli się uwzględni wieloletni konflikt jaki występuje między nimi. Zastosowanie trybu z art. 67 ust. 1 u.p.b. wymagało również ustosunkowania się do okoliczności świadczących - w ocenie skarżącego - o tym, że nie jest on odpowiedzialny za doprowadzenie tej części budynku do nieodpowiedniego stanu technicznego. W tym kontekście w odwołaniu pojawia się również argument dotyczący braku rozważań uzasadniających skierowanie nakazu do właściciela obiektu, a nie do jego zarządcy. Akcentowane są także okoliczności dotyczące braku wystarczających środków na realizację nakazu rozbiórki. Skarżący oczekiwał zatem od organu aby ten zbadał prawidłowość wskazania jego osoby jako adresata decyzji w kontekście okoliczności świadczących o tym, że nie jest on w stanie jej wykonać. Brak zatem odniesienia się do treść odwołania, połączony z pozbawianiem strony prawa do merytorycznej oceny zarzutów kierowanych przeciwko postępowaniu dowodowemu, uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej, a także reguły prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.). W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została przedwcześnie. W rozpoznawanej sprawie stwierdzone uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w toku instancji i rozpoznania odwołania. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego skrócenia drogi administracyjnej i w istocie naruszyło zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wobec faktu, że postępowanie odwoławcze dotknięte było wskazaną wadliwością procesową, która skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organu I instancji i wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien rozważyć ponownie zasadność wniosku dowodowego skarżącego i przydatność zaproponowanych przez niego dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie odnieść się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji. Następnie organ rozpatrzy ponownie sprawę, odnosząc się argumentacji podniesionej w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 i oraz § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za udzieloną z urzędu pomoc prawną, w wysokości 295,20 zł.