II SA/Wr 538/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. przy udziale – Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. (nr [...]) – po rozpatrzeniu wniosku M. R. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. P. w L. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na wniosek. W dniu 1 czerwca 2005 r. M. R. – właścicielka nieruchomości sąsiedniej – złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Według wnioskodawczyni "ustalenie nieważności decyzji" w sprawie podziału działki nr [...], skutkować będzie bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wywodził, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa się jedynie granice terenu objętego wnioskiem, a inwestor dość dokładnie określił granice działki, nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania. Organ wskazał też, że w ewidencji gruntów działka nr [...] figuruje jako oddzielna nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. R. podniosła, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie podziału działki, w wyniku którego powstała działka nr [...], będzie miało wpływ na decyzję w sprawie warunków jej zabudowy, gdyż w sytuacji gdy Sąd uchyli tę decyzję, zniknie działka nr [...], co spowoduje bezprzedmiotowość postępowania. Może się też okazać, że inwestor nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy. Zmianie może też ulec mapa zasadnicza. Ponadto organ nie zwrócił uwagi, że dział I księgi wieczystej dotyczący obszaru nieruchomości, nie jest objęty "rękojmią wiary ksiąg wieczystych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 18 lipca 2005 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Celem decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest ustalenie czy na danym terenie określona zabudowa może być realizowana w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zgodność inwestycji z przepisami prawa. Z przepisu § 1 pkt 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jednoznacznie wynika, że na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mają wpływu kwestie podziałowe nieruchomości, bowiem należy w niej określić jedynie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Również przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie jest obowiązany wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele zabudowy. Decyzję tę – zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu można wydać, więcej niż jednemu wnioskodawcy, gdyż nie rodzi ona praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawione stanowisko zostało oprotestowane przez M. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczące unieważnienia decyzji o podziale działki nr [...], nie ma wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; nie rozpoznanie istoty sprawy polegające na zaniechaniu rozpoznania stanu faktycznego, w którym ustalenie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu będą zupełnie inne niż istniejące w dniu wydania postanowienia, jeżeli WSA w Warszawie uzna podział działki nr [...] za nieważny. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. W toku postępowania sądowadministracyjnego swój udział w postępowaniu zgłosił również prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W., który wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Sąd nie jest zatem władny – tak jak chciałaby skarżąca – dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lub przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. Uprawnienia te zastrzeżone są dla organów administracji publicznej, Sąd administracyjny sprawuje zaś wymiar sprawiedliwości i nie jest organem administracji państwowej trzeciego stopnia. Sprawując przyznaną mu funkcję kontrolną, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które podjęte zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści zaś przepisu art. 101 §1 i § 3 k.p.a. wywieść należy, że w sprawie zawieszenia postępowania (a więc zawieszenia lub odmowie zawieszenia postępowania) organ wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Już literalne brzmienie przywołanych przepisów wskazuje, że o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania orzekać można jedynie, gdy toczy się postępowanie administracyjne. Należy mieć bowiem na względzie, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym ciągiem czynności procesowych, które rozpoczynają się z momentem jego wszczęcia i trwają, aż do chwili osiągnięcia zasadniczego celu, jakim jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Zawieszenie postępowania przerywa zaś ten ciąg czynności procesowych, nie niwecząc samego stosunku prawnego jaki nawiązał się na skutek wszczęcia postępowania. Zawisłość sprawy utrzymuje powstałe w niej stosunki prawnoprocesowe, pozostawiając jednak sam tok postępowania bez biegu. Aby zatem można było rozważać kwestię zawieszenia (lub nie) postępowania administracyjnego musi być spełniony wymóg jego skutecznego wszczęcia. Instytucja zawieszenia postępowania – jako kwestia wpadkowa w postępowaniu głównym – pozostaje w ścisłym związku i w zależności od postępowania głównego i nie może funkcjonować samodzielnie bez tego postępowania. Jeżeli zatem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie, nie może zaistnieć stan jego zawisłości i bezpodstawne jest rozważanie przesłanek zawieszenia tego postępowania. Oceny czy doszło do wszczęcia postępowania organy winne dokonywać przez pryzmat art. 61 § 1 k.p.a., który określa zasady wszczęcia postępowania administracyjnego – z urzędu lub na żądanie strony. Przywołana norma musi być jednak interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego, które regulują inicjatywę wszczęcia postępowania i przesądzają, czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie taką podstawą materialnoprawną są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stanowią one, że ustalenie w decyzji administracyjnej warunków zabudowy możliwe jest jedynie na wniosek inwestora (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy). Konsekwentnie, dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymagany jest wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki – co nie budzi wątpliwości – został złożony. Zważyć jednak należy, że dla wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, winien on spełniać nie tylko wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ale również – jak każde inne podanie - minimalne wymogi formalne określone w przepisach procesowych (art. 63 k.p.a.). Na podstawie przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy ustalić można, że znajdujący się w tych aktach wniosek inwestora - M. C. nie został przez niego podpisany. Stanowi to o braku formalnym wniosku wynikającym z art. 63 § 3 k.p.a. Jak wcześniej zaznaczono, kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest przez Sąd według stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, zatem bez znaczenia dla tej oceny musi pozostać fakt, iż wniosek ten został podpisany przez inwestora już w trakcie toczącego się postępowania sądowodaministracyjnego. Stwierdzić zatem należy, że wobec wskazanego braku formalnego, przedmiotowy wniosek, nie mógł w momencie jego złożenia, wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie której dotyczył. Skutek taki może bowiem wywołać tylko wniosek kompletny, nie dotknięty żadnymi brakami. Jednocześnie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zaistniałej sytuacji, organ zobowiązany był wezwać stronę do usunięcia wskazanego uchybienia przez podpisanie wniosku. O skuteczności wszczęcia postępowania decydowałoby zatem zachowanie inwestora. W przypadku uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie, wniosek powodowałaby wszczęcie postępowania z dniem jego złożenia, natomiast jego nieuzupełnienie skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż nie byłby on zdolny wywołać skutku prawnego inicjującego postępowanie administracyjne. Przedstawione okoliczności pozostawały również w ścisłym związku z kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku M. R. o zawieszenie postępowania organy administracji winne były w pierwszym rzędzie rozważyć, czy – wobec zaistniałych braków formalnych wniosku – doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i czy w ogóle można oceniać przesłanki jego zawisłości. Prawidłowa ocena tych okoliczności wymagała uprzedniego podjęcia przez organ czynności nakazanych przepisem art. 64 § 2 k.p.a. Ich zaniechanie prowadziło zaś do naruszenia wskazanej normy. Podkreślić również trzeba, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), a w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje – zdaniem Sądu – że w niniejszej sprawie uchybiono wielu przedstawionym zasadom. Naruszona została w szczególności wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, w myśl której organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Wymóg przestrzegania tej zasady zobowiązywał organy do wyjaśnienia, przy pomocy przedstawionych wcześniej środków prawnych, kwestii skuteczności wszczęcia postępowania z wniosku M. C. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien we własnym zakres dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i podań, również pod względem formalnym. Ponadto zaniechanie wyjaśnienia omawianej kwestii prowadziło do naruszenia art. 9 k.p.a., skoro ma ona podstawowe znaczenie dla dalszego toku postępowania i istotnie rzutuje na uprawnienia uczestnika postępowania. Powyższe uchybienia odnieść należy do postępowania przed organem pierwszej instancji jak również drugiej instancji. Istotą postępowania zażaleniowego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wyższego stopnia w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu wyższego stopnia obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie dochowania tych wymogów prowadzić musiało do naruszenia art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. Wobec podniesionych argumentów uznano, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co – niezależnie od zarzutów skargi - obligowało Sąd do uchylenia wskazanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotąd powiedziane prowadzi do również do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są co najmniej przedwczesne i z tych względów Sąd nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skargi. W ponownym postępowaniu, kompetentny organ winien w pierwszym rzędzie wyjaśnić kwestię skuteczności wszczęcia postępowania i, w zależności od poczynionych ustaleń, podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Wobec zaś niezgłoszenia, do chwili zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, stosownego wniosku (pomimo prawidłowego pouczenia), nie orzeczono o kosztach postępowania.