II SA/Wr 540/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA - Jolanta Sikorska (spr.) Asesor WSA - Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., powołując się na przepis art. 11 pkt 2 i art. 31 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 kpa przyznał W. W. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłku okresowego udzielono ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy, spowodowaną bezrobociem. Organ zobowiązał przy tym stronę do aktywnego poszukiwania pracy zarobkowej. Jednocześnie poinformował, że wysokość zasiłku jest uzależniona od możliwości finansowych organu. Od decyzji tej odwołał się W. W. i wniósł o pełną opłatę czynszu w kwocie [...]zł za 6 miesięcy, tj. o [...]zł wraz z odsetkami, comiesięczną pomoc na żywność, leki, środki czystości itp., w wysokości minimum socjalnego, tj. [...]zł za sześć miesięcy, pomniejszoną o udzieloną już pomoc, w łącznej kwocie [...]zł, środki na zakup 1 tony węgla oraz wyrównanie szkód, strat i krzywd. Odwołujący się wskazał, że jest bezrobotny i nie posiada krewnych, którzy byliby zobowiązani do alimentowania go. Organ pomocy społecznej kilkakrotnie odmawiał przyjęcia listu poleconego z wnioskami o udzielenie pomocy, na dowód czego odwołujący się dołączył dwie kserokopie odpowiednich dowodów. Ponieważ w pismach tych wnosił o pomoc w [...] i [...]r, to brak pomocy w tych miesiącach spowodował, że środki przeznaczone na opłaty czynszowe musiał przeznaczyć na zakup żywności, przez co utracił płynność finansową budżetu domowego. Sytuacja ta uzasadnia domaganie się odszkodowania. Odwołujący się zapowiedział, że będzie dochodził swoich praw do ochrony zdrowia i życia oraz do odszkodowania za spowodowanie uszczerbku na zdrowiu i za zagrożenie życia. Od [...]r. do [...] r. otrzymał bowiem tylko [...]zł z tytułu świadczeń z pomocy społecznej. Poniósł nadto straty moralne, a także uległ stresowi wywołanemu przez realne zagrożenie bezdomnością. Zarzucił organowi pomocy społecznej zbędne angażowanie jego czasu i wyznaczył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu termin do [...]r. na załatwienie sprawy i wypłatę żądanych odszkodowań. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 4, art. 31 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że W. W. ma [...] lata. Ukończył wyższe studia ekonomiczne. W dniu [...]r. utracił zatrudnienie, i jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec [...] syna, na którego od dwóch lat nie płaci alimentów. W odwołaniu żąda wysokiego odszkodowania od organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium żądanie to jest niejasne co do przesłanek oraz niewłaściwie skierowane. Przykładowo, nie wiadomo na czym polegają straty moralne odwołującego się poniesione w wyniku przyznania mu zasiłków w łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał, że w polskim systemie prawnym odszkodowania zasądzają sądy powszechne, a nie samorządowe kolegia odwoławcze. Jednak z pierwszej części odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji, stąd Kolegium rozpatrzyło sprawę w trybie odwoławczym. W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości zasadność udzielenia odwołującemu się zasiłku okresowego. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie to może być przyznane w razie braku możliwości zatrudnienia. Organ pierwszej instancji powinien jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określić sposób dokumentowania przez odwołującego się jego starań związanych ze znalezieniem zatrudnienia, a nie ograniczać się tylko do ogólnego zobowiązania strony do "aktywnego poszukiwania jakiejkolwiek pracy zarobkowej". Kolegium zwróciło uwagę, że z odwołania można wnosić, iż strona uznaje za niezadowalającą wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby, nie mniej jednak niż 18 zł. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 447 zł i tej kwoty zasiłek okresowy nigdy nie może przekroczyć. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w ogóle nie posługują się kategorią "minimum socjalnego", stąd żądanie przyznania kwoty [...]zł miesięcznie pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ponieważ w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wysokość przyznanych świadczeń nie zależy tylko od potrzeb podopiecznych, ale także możliwości organu pierwszej instancji, to w obecnej sytuacji finansowej organu pomocy społecznej zasiłki okresowe w maksymalnej wysokości realnie nie mogą być udzielane. Organ musi ustalać wysokość świadczeń na takim poziomie, aby przyznane na nie środki budżetowe wystarczyły dla wszystkich potrzebujących. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że udzielona odwołującemu się kwota [...] zł zasiłku okresowego bywa zazwyczaj przyznawana rodzinom z dziećmi. W tym przypadku kwotę uzyskała osoba samotna. W świetle powyższego Kolegium nie znalazło zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. W. uznał decyzję Kolegium za akt prześladowania go z powodu urodzenia i innych przyczyn. Według dostępnego mu podręcznika takie prześladowanie Europejska Konwencja Praw Człowieka nazywa dyskryminacją. Skarżący podniósł, że decyzja Kolegium narusza również ustawy i chyba także, w sposób pośredni, Konstytucję. Niniejsza skarga, ma zdaniem skarżącego, stanowić także drogę do przedstawienia jego sprawy na forum Trybunału w Strasburgu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego W. W. nie uzasadnił, iż decyzja Kolegium stanowiła akt "prześladowania skarżącego z powodu urodzenia i innych przyczyn". Skarżący nie podał także, które przepisy Konstytucji i ustaw zostały zaskarżoną decyzją naruszone. Jego twierdzenia są całkowicie gołosłowne. Kolegium nie mogło przyznać W. W. żądanego w odwołaniu odszkodowania, gdyż pomijając jego wątpliwe podstawy prawne i merytoryczne, w polskim systemie prawnym odszkodowanie zasądzają sądy powszechne, a nie samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem l stycznia 2004 r. właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Według zaś art. 3 i art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Pomoc społeczna może mieć m.in. stosownie do art. 31 powołanej ustawy formę zasiłku okresowego. Według ust. 1 powyższego przepisu prawa zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę (art. 31 ust. 4). Przepis art. 2 ust. 4 jednocześnie stanowi, iż potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek celowy powołał się na jego trudną sytuację bytową uzasadniając wysokość przyznanej pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i trafnie oceniły sytuację prawną skarżącego, a w wydanych w sprawie decyzjach wyczerpująco uzasadniły wybór rozstrzygnięcia sprawy. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.11.2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. l rozporz. Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10.03.1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, póz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że w/w przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości. lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych"(Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. l ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej." W świetle powyższego uznać należy, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew także zarzutom skarżącego organy rozpatrujące sprawę w niczym nie naruszyły przepisów Konstytucji RP. W wyroku z dnia 14.03.2002r. sygn. III RN 141/01 (OSNP 2002/24/584) Sąd Najwyższy wskazał, że: "Przepisy art. 32 ust. l i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej." W uzasadnieniu owego wyroku Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym wymienione przepisy Konstytucji RP: "nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję." Sąd ten wyjaśnił dalej, że przepisy Konstytucji RP nie mogą być źródłem praw "również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. (...) Oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych." Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły prawa. W tej sytuacji na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.