II SA/Wr 543/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania mapy geodezyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu-na rzecz adwokata M. S.-W. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 34,00 (trzydzieści cztery) złotych. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta T., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 219 kpa, odmówił skarżącej D. W. wydania "mapy geodezyjnej w skali 1:2000 z [...] r. z działki nr[...], nr[...], nr [...] i sąsiednich za odpłatnością" położonych w obrębie N. D., gmina T. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło pismo D. W. o "wydanie mapy geodezyjnej w skali 1:2000 z [...] r. z działki nr[...], nr[...], nr [...] i sąsiednich za odpłatnością". Wezwana pismem z dnia [...]r. o sprecyzowanie żądania skarżąca złożyła w dniu [...]r. pismo uzupełniające, a w dniu [...]r. zażalenie "na przewlekłość Starostwa". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało zażalenie skarżącej za uzasadnione i wskazało, że żądanie D.W. należało rozpoznać w trybie właściwym dla postępowania o wydanie zaświadczenia. Starosta T. podniósł następnie, że w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. dla obrębu N. D. znajduje się m.in. pierworys stanu posiadania w skali 1:2500 wykonany w [...] r., natomiast nie ma mapy w skali 1:2000 z [...] r. Powołując się na § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. Nr 49, poz. 493), wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), organ I instancji stwierdził, że znajdująca się PODGiK w T. mapa geodezyjna w skali 1:2500 z [...] r. należy do zasobu bazowego. Udostępnienie zaś materiałów znajdujących się w zasobie bazowym następuje w sposób określony w § 10 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Powołując się na powyższe oraz na przepis art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ I instancji wywiódł, że sprzedaż kopii map należących do zasobu bazowego następuje na podstawie zgłoszenia uprawnionego podmiotu, bowiem dokumenty geodezyjne i kartograficzne stanowiące zasób bazowy mogą być udostępnione jedynie dla jednostek wykonawstwa geodezyjnego na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej. Dlatego postanowiono jak wyżej. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie D. W. wniosła o jego uchylenie wywodząc, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na § 4 ust. 3 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu, uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe i stwierdził, że Starosta T. nie miał podstaw prawnych do wydania wnioskowanej mapy. Na powyższe postanowienie D. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Przedstawiając w złożonej skardze szereg zarzutów, w tym nie tylko dotyczących zaskarżonego postanowienia i w związku z tym będących przedmiotem rozpoznania w innych sprawach, skarżąca podała, iż zaskarża postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości i wniosła o jego uchylenie oraz zmianę i żąda wydania jej "za odpłatnością zaświadczenia w skali 1:2500 a więc w skali takiej jakiej dysponuje Urząd". Skarżąca wskazała, że poprzedni Starosta informował ją, iż posiada mapy z [...] r. w skali 1:2000 i dlatego żądała takiej skali. Oświadczyła, że w wydaniu zaświadczenia ma interes prawny. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. Nr 49, poz. 493), wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowi, iż ustala się następujące grupy funkcjonalne zasobu uwzględniające charakter, cel oraz sposób wykorzystywania jego materiałów: 1) zasób bazowy, który stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie, 2) zasób użytkowy, który stanowią materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania, 3) zasób przejściowy, który stanowią nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, na podstawie: 1) zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości - w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego, 2) zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego. Nie negując stanowiska organów obu instancji, że na podstawie powyższych przepisów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wydanie przedmiotowej mapy geodezyjnej, podkreślić wypada, że wniosek D. W. należało rozpoznać nie w trybie § 10 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, lecz w takim trybie, który pozwoliłby na uwzględnienie żądania skarżącej. Stosownie bowiem do art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy administracji publicznej powinny przy tym działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na gruncie rozpatrywanej sprawy przede wszystkim zauważyć trzeba, że chociaż organ I instancji w motywach swojego postanowienia powołując się na zapisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, jednak jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia podał nie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r., lecz art. 219 kpa, a więc przepis działu VII "Wydawanie zaświadczeń" kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego artykułu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Gdyby zatem organ I instancji – wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu podjętego postanowienia – rozpoznał wniosek skarżącej zgodnie z unormowaniami działu VII "Wydawanie zaświadczeń" kodeksu postępowania administracyjnego wskazanymi jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, to stosownie do regulacji zawartej w art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 kpa mógłby wniosek ten uwzględnić w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej przemawiałby za wydaniem jej stosownego zaświadczenia. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że ewentualną podstawę prawną do uwzględnienia wniosku skarżącej i wydania jej odpisu mapy z [...] r. wskazanych przez D. W. działek w skali, w jakiej organ mapę tę posiadał, mogłyby stanowić przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, a takim dokumentem niewątpliwie jest pierworys stanu posiadania w skali 1:2500 wykonany w [...] r., znajdujący się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T.dla obrębu N. D. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 (to jest, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publiczne), podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W niniejszej sprawie skarżąca w składanym wniosku deklarowała, że chce uzyskać przedmiotową mapę geodezyjną za odpłatnością, a więc nie było żadnych przeszkód do rozpatrzenia jej wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli organ nie znalazłby podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej w innym trybie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 12 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.