II SA/Wr 544/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na czynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie nadania i zmiany numeru porządkowego nieruchomości oddala skargę w całości. Skargą, wniesioną w dniu 26 VI 2018 r., T. M. (dalej jako "skarżący") zakwestionował czynność Burmistrza L. w postaci zawiadomienia z [...] ([...]) o nadaniu budynkowi mieszkalno-usługowemu położonemu L. na działce nr [...],[...], obręb [...], numeru porządkowego "plac S. nr [...]" oraz czynność w postaci zawiadomienia z [...] ([...]) o zmianie numeru porządkowego na "numer porządkowy [...] dla wejścia od strony ulicy R.". Skargę wniesiono w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. Zawiadomieniem z [...] ([...]), doręczonym skarżącemu dnia 30 XI 2017 r., Burmistrz L. (dalej jako "organ") poinformował skarżącego, że w nawiązaniu do wniosku skarżącego o ustalenie numeru porządkowego, nadaje opisanej wyżej nieruchomości numer porządkowy "plac S. nr [...]" – dalej jako "zawiadomienie o nadaniu numeru". Jako podstawę prawną działania organ powołał art. 47a i art. 47b ustawy z 17 V 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) – dalej jako "ustawa" oraz rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 I 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) – dalej jako "rozporządzenie" Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując na bezprawność takiej czynności materialno-technicznej, bowiem nieruchomość była zawsze położona przy ul. R., co poświadczają wszystkie urzędowe rejestry i ewidencje oraz dokumentacja dotycząca nieruchomości. Następnie doszło do dalszej wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym oraz organem, przy czym organ wskazywał, że sugerował się wnioskiem skarżącego, do którego załączona została mapa z zaznaczonym (strzałką czerwoną) głównym wejściem do budynku od strony placu S. Skarżący z kolei wykazywał, że to nie on dokonywał takiego zaznaczenia ale dokonał tego w sposób nieuprawniony pracownik organu. Zawiadomieniem z [...] ([...]), doręczonym skarżącemu dnia 11 IV 2018 r., organ zawiadomił skarżącego o zmianie numeru porządkowego na "numer porządkowy [...] dla wejścia od strony ul. R." – dalej jako "zawiadomienie o zmianie numeru". Skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że organ powinien określić czynność jako "nadanie budynkowi numeru [...] przynależnego do ulicy R. w wyniku usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w związku z wydaniem zawiadomienia nr [...] z dnia [...] o ustaleniu numeru porządkowego". Organ pismem z dnia 9 V 2018 r., doręczonym skarżącemu dnia 29 V 2018 r., powiadomił skarżącego, że jest to ostateczne stanowisko organu w sprawie, zaś skarżący ma możliwość zakwestionowania czynności skargą do sądu administracyjnego. W skardze, wniesionej w dniu 26 VI 2018 r., skarżący zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w tym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy okazji skarżący wskazał, że trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi liczy od dnia doręczenia mu przez organ pouczenia o prawie do wniesienia skargi, tj. od dnia 28 V 2018 r. (powinno być 29 V 2018 r.). Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wyjaśnił, że organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa), w szczególności nie przeprowadzono konfrontacji skarżącego z pracownikiem organu, który – zdaniem skarżącego – samowolnie zmienił treść wniosku. Organ pominął istotne okoliczności sprawy, w tym fakt, że nieruchomość zawsze była w dokumentach i rejestrach oznaczana jako leżąca przy ul. R., a wybudowany przez skarżącego budynek ma wejście główne (elewację frontową) właśnie od strony ul. R. Organ nie zawiadomił też skarżącego o przeprowadzanej wizji w terenie, mimo że w świetle art. 10 kpa miał taki obowiązek. Organ nie umotywował swoich czynności, mimo że taki obowiązek wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nie uwzględnił interesu społecznego ani indywidualnego (art. 7 kpa) oraz nie pouczył skarżącego o przysługujących mu prawach (art. 9 kpa). Uzasadniając skargę w części dotyczącej naruszeń prawa materialnego skarżący powołał się przede wszystkim na art. 47a § 1 ust. 5 ustawy. Podkreślił, że do kompetencji wójta należy ustalanie "numeru porządkowego" a nie ustalanie nazwy ulicy. Tymczasem organ "bezzasadnie zmienił adres" budynku, do czego nie był uprawniony. Skarżący podkreślił, że czym innym jest "numer porządkowy", przyjmujący postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n, a czym innym nazwa ulicy lub placu, co jasno wynika z § 5 ust. 2 i 4 oraz z § 6 ust. 1 pkt. 7 i 8 rozporządzenia. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanych czynności, ewentualnie stwierdzenie ich bezskuteczności oraz zasądzenie kosztów. W skardze złożono również wniosek, uzupełniony dodatkowo na rozprawie, o dopuszczanie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność wszystkich twierdzeń zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Na wstępie należy wyjaśnić przyczyny, dla których Sąd przyjął skargę do rozpatrzenia, mimo wniesienia jej po upływie terminu. Zasadniczo skargę na czynność materialno-techniczną należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, co wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Przepis ten jednak wskazuje, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W okolicznościach sprawy zawiadomienie organu o nadaniu numeru porządkowego zostało skarżącemu doręczone w dniu 30 XI 2017 r., zaś zawiadomienie o zmianie numeru porządkowego – w dniu 11 IV 2018 r. Skoro zaś skargę wniesiono w dniu 26 VI 2018 r. (akta sądowe k. 44), to jest oczywiste, że nie dochowano ustawowego terminu. Mając jednak na względzie możliwość rozpatrzenia skargi spóźnionej z przyczyn przez skarżącego niezawinionych, rolą Sądu w opisanej sytuacji było dokonanie wstępnej oceny zawinienia skarżącego w tym zakresie. Zasadniczo możliwe są w tym przypadku dwie sytuacje. Albo czynności dotychczas dokonywane przez skarżącego i organ sugerują, że skarżący nie przejawiał przed wniesieniem skargi dostatecznej znajomości przepisów prawa co do przysługujących mu uprawnień skargowych (w tym nie został przez organ pouczony) albo też sugerują, że skarżący dysponował wystarczającą wiedzą (samodzielnie lub w wyniku pouczenia go przez organ). W pierwszym przypadku należy skargę rozpoznać, mimo wniesienia jej po terminie, w drugim zaś – odrzucić, jako wniesioną po terminie. Lektura pism kierowanych przez skarżącego do organu na etapie przedsądowym wskazuje, że wprawdzie dysponował on wiedzą o przysługujących mu uprawnieniach skargowych, jednakże opartą na nieaktualnych przepisach. Kierował on bowiem do organu tzw. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powołując przy tym art. 52 § 3 ppsa w wersji nieobowiązującej (pisma skarżącego z 4 XII 2017 r. i z 16 IV 2018 r.). Skoro tak, to – w ocenie Sądu – należało przyjąć, że skarżący nie dysponował w tej dziedzinie dostatecznym rozeznaniem i wymagał pomocy. Dopiero pismem z dnia 9 V 2018 r. (doręczonym skarżącemu dnia 29 V 2018 r.) organ pouczył go o uprawnieniu do wniesienia skargi. Miarodajny dla oceny zawinienia skarżącego powinien więc być ewentualny upływ ustawowego terminu liczonego od daty doręczenia mu tego pouczenia. Ponieważ skargę wniesiono w terminie trzydziestodniowym, liczonym od dnia uzyskania przez skarżącego stosownego pouczenia, uznać należało, że skarżący nie ponosił winy w uchybieniu terminowi do wniesienia skargi. Dokonując oceny legalności czynności organu polegającej na nadaniu numeru porządkowego oraz na zmianie numeru porządkowego, stwierdzić należy, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa. Jakkolwiek rację ma skarżący, że rolą organu dokonującego tego typu czynności materialno-technicznej jest wyłącznie nadanie budynkowi numeru porządkowego (bez określania ulicy), to jednak stanowisko to nie uwzględnia szczególnego usytuowania budynku oraz związanej z tym regulacji prawnej w zakresie numerów porządkowych. Jest rzeczą bezsporną, że budynek wybudowany przez skarżącego zlokalizowany jest u zbiegu dwóch ulic, tj. placu S. i ulicy R., przy czym od strony placu S. budynek ma dwa wejścia, zaś jedno wejście od strony ulicy R. Zgodnie z § 5 ust. 7 rozporządzenia, w przypadku budynków, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwu lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic albo gdy budynek położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, budynkom tym może być nadawanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do budynku. Powyższe oznacza, że budynkowi skarżącego można było nadać numer porządkowy zarówno od strony placu Strażackiego jak i od strony ul. R. Jest to bowiem budynek położony u zbiegu tych dwóch ulic i mający od strony tych ulic osobne wejścia. W takim przypadku organ musi nadawany numer porządkowy przypisać do określonego wejścia, a więc i do określonej ulicy. Tak samo zresztą organ musiałby uczynić, gdyby budynkowi nadawał kilka numerów porządkowych. Organ musiałby określić, do której ulicy przypisywane są konkretne numery. W przeciwnym wypadku, wskazana czynność nie spełniałby swojej zasadniczej roli, jaką jest dookreślenie adresu budynku. Jak wynika z § 6 ust. 1 pkt. 7 i 8 rozporządzenia, na adres budynku składają się m.in. nazwa ulicy lub placu wraz z numerem porządkowym. W sytuacji więc, gdy z uwagi na lokalizację i cechy szczególne budynku (budynek u zbiegu kilku ulic z wejściami od strony każdej z nich) nadanych może być mu kilka numerów porządkowych, organ musi przypisać nadawany numer konkretnemu wejściu, jak to uczynił w niniejszej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym wielokrotnie przez skarżącego powtarzana i przez nikogo niekwestionowana teza, że wszystkie dotychczasowe dokumenty i ewidencje urzędowe wskazują na ulicę R. jako tę, przy której zlokalizowana jest nieruchomość. Nie zmienia to bowiem faktu, że gdyby wolą skarżącego było uzyskać numer porządkowy dla konkretnego budynku od strony placu S., obowiązujące przepisy dają taką możliwość. Analiza nadesłanych przez organ akt sprawy sugeruje, że na etapie rozpatrywania wniosku skarżącego o nadanie numeru porządkowego doszło do nieporozumienia. Organ nadał bowiem numer od strony placu S. powołując się na treść wniosku skarżącego, a konkretnie na załącznik graficzny do wniosku, na którym zaznaczone jest czerwoną strzałką wejście do budynku od stronu placu S. Nie jest rzeczą tutejszego Sądu rozstrzygać spór o to, kto naniósł ową strzałkę na mapę załączoną do wniosku skarżącego. Według twierdzeń skarżącego uczynił to bezprawnie pracownik organu, zaś według twierdzeń organu – zaznaczył ją skarżący. Z punktu widzenia celów kontroli sądowoadministracyjnej istotne jest, że organ w chwili dokonywania czynności nadania numeru miał kompetencję do nadania numeru od strony placu S. biorąc pod uwagę treść § 5 ust. 7 rozporządzenia, cechy konstrukcyjne i lokalizacyjne budynku oraz znajdującą się w aktach treść wniosku. Istotne jest również, że z chwilą jednoznacznego wyartykułowania przez skarżącego, że taka czynność nie jest zgodna z jego wolą, zaś jego intencją było uzyskanie numeru porządkowego od strony ul. R., organ dokonał stosownej zmiany numeru porządkowego, by zadośćuczynić żądaniu skarżącego, do czego również był uprawniony. Wynikająca z art. 47a ust. 5 ustawy kompetencja wójta do "ustalania" numerów porządkowych obejmuje zarówno kompetencję do nadania numeru porządkowego jak i kompetencję do zmiany takiego numeru. W rezultacie budynek ma obecnie adres przy ul. R. nr [...], co obrazują dokumenty przedłożone przez skarżącego na rozprawie (zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków oraz o zmianie w księdze wieczystej). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów kpa, Sąd zwraca uwagę, że organ nie dokonywał zaskarżonej czynności w trybie przepisów kpa, tak więc nie mógł tych przepisów naruszyć. Zakres zastosowania przepisów jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego określony został enumeratywnie w art. 1 kpa i nie ma wśród nich czynności materialno-technicznych polegających na nadaniu budynkom numeracji porządkowej. Nie naruszono również przepisów materialnego prawa administracyjnego. Jak już to wyżej wyjaśniono czynność nadania numeru porządkowego powiązana z przypisaniem tego numeru do określonego wejścia (określonej ulicy) nie była w okolicznościach niniejszej sprawy "bezzasadną zmianą adresu". Z całą pewnością nie naruszała ona powołanych w skardze przepisów, w tym art. 47a § 1 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Słusznie wskazuje skarżący, że numer porządkowy to co innego niż nazwa ulicy (zob. § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia), zaś wójt ustala wyłącznie numer porządkowy przyjmujący postać liczb całkowitych od 1 do n (zob. § 5 ust. 4 rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że w okolicznościach określonych w § 5 ust. 7 rozporządzenia (gdy budynek położony u zbiegu dwu lub więcej ulic posiada od strony tych ulic odrębne wejścia) organ nie ma kompetencji do wskazania, któremu wejściu nadaje numer porządkowy. Właśnie brak takiego wskazania naruszałby powołane przepisy, bowiem generowałby niejasności odnośnie do tego, któremu wejściu został nadany numer porządkowy. W rezultacie czynność nadania numeru porządkowego, mająca z założenia służyć pewnej "finalizacji" adresu nieruchomości, nie spełniłaby swojej roli. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.