II SA/Wr 545/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. i S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia o zmianie w rejestrze gruntów I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku H. i S.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w rejestrze gruntów ks. rob. [...], utrzymało w mocy w/w decyzję własną z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...]. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. H. i S.D. wystąpili o stwierdzenie wydania niezgodnie z prawem zawiadomienia, nazywanego przez wnioskodawców "decyzją" Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia 13 sierpnia 1987 r.. We wniosku wskazano, że zgodnie z w/w zawiadomieniem w ewidencji gruntów Gminy Ś. dokonano zmian polegających na wydzieleniu dla R.K. nieruchomości gruntowej o pow. 11,63 ha, a następnie na wniosek Naczelnika Gminy Ś. ujawniono w Kw [...] R.K. jako właściciela wymienionej nieruchomości. Nieruchomość ta została utworzona na podstawie tzw. "projektu podziału nieruchomości" (księga robocza nr [...]) bez wiedzy, zgody i udziału jej właścicieli tj. wnioskodawców oraz Państwa K. i Państwa B., a dowodami na tę okoliczność są: projekt podziału nieruchomości, opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji E.K., wyrok Sądu Rejonowego wydział l Cywilny w Ś. z dnia 8 listopada 2005 r. (sygn. akt [...]) oraz wyrok Sądu Okręgowego w Ś. z dnia 21 marca 2006 r. (sygn. akt [...]). Jak wskazali wnioskodawcy, grunty rolne, które weszły w skład nowej działki R.K. o numerze 96/1, stanowiły wkład gruntowy do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B. w odpowiednich częściach: 2,30 ha własność S.B., 4,20 ha własność R.K., 3,27 ha własność S.K., 3,51 ha własność S.D. - ojca wnioskodawców. Wnioskodawcy stwierdzili także, że połączenia działek dokonano bez podstawy prawnej, gdyż takiego postępowania nie przewidywała ani ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów ani Prawo spółdzielcze. W stosunku do przedmiotowych gruntów nie było prowadzone postępowanie scaleniowe, zatem wydzielenie działki nr 96/1 mogło nastąpić jedynie w formie umów sporządzonych przez notariusza, przy wyrażeniu takiej woli przez właścicieli działek. Zdaniem wnioskodawców, przy wydaniu "decyzji" z dnia 13 sierpnia 1987 r. zastosowano swoisty bezprawny tryb administracyjny bez powiadamiania stron właścicieli działek, przy udziale tylko RSP w B., Gminy Ś. i R.K.. Zauważyli także, że kwestionowana przez nich "decyzja" została wydana na podstawie pisma RSP w B. z dnia 3 listopada 1986 r., w którym ówczesny prezes tej spółdzielni informował jedynie Urząd Gminy w Ś., że wkład gruntowy R.K. wniesiony do spółdzielni, został mu zwrócony. Gmina Ś. zawnioskowała pismem z dnia 17 sierpnia 1987 r. o dokonanie zmian w księdze wieczystej nr [...] R.K., dotyczących nowoutworzonej działki 96/1, nie złożyła natomiast żadnego wniosku o ujawnienie działek nr 99/1, 221/1, 115/2 w księdze wieczystej wnioskodawców nr [...], co mogłoby spowodować ich reakcję. W ich księdze wieczystej nr [...] nadal jest ujawniona nieruchomość, która jednocześnie została wpisana do księgi wieczystej nr [...] jako własność R.K.. Zgodnie z wymienionym wnioskiem Państwa D., SKO w W. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności "decyzji" Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. Nr [...]. W toku postępowania Kolegium ustaliło, że dokument wydany w dniu 13 sierpnia 1987 r. Nr [...] przez Naczelnika Gminy Ś. jest zawiadomieniem o dokonanych zmianach w rejestrze gruntów, a nie decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.. Jak wskazało Kolegium, dowody zebrane w sprawie, w szczególności opinia biegłego z zakresu geodezji złożona do akt sprawy [...], toczącej się przed Rejonowym w Ś. Wydział l Cywilny z powództwa H. i S.D. przeciwko R.K. o wydanie części gruntu, wskazują ponad wszelką wątpliwość, że przy opracowywaniu dokumentacji podziałowej oraz wprowadzaniu zmian w ewidencji gruntowej zignorowano przepisy art. 313 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80), przepisy § 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. Nr 27, poz. 159 ze zm.), przepis § 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami. Biegły sądowy E.K. stwierdził, że bezprawnie dokonano i zmian w ewidencji gruntów dla osób, których działki weszły w skład nowej działki nr 96/1, a w konsekwencji - w wyniku braku należytej staranności o przestrzeganie prawa przez Państwowe Biuro Notarialne - wprowadzono bezpodstawnie zmianę w kw [...]. Jednakże wymienione nieprawidłowości nie mogą być rozważane w ramach postępowania administracyjnego. Skorygowanie danych zawartych w ewidencji gruntów może obecnie nastąpić jedynie w drodze postępowania cywilnego. Kolegium wskazało również, że instytucja rejestru gruntów i budynków ma charakter informacyjny (art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) i nie służy zabezpieczeniu ochrony własności. Ewentualne nieprawidłowości w rejestrze nie pozbawiają wnioskodawców praw własności. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, wynikającego z określonego zbioru dokumentów i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie odnotowuje stan prawny nieruchomości wynikający z zwartych w nim dokumentach. Wpis zmian do ewidencji ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności dokonanej zmiany w rejestrze gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę do dokonanych już wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe względy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało postępowanie o stwierdzenie nieważności zawiadomienia Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. Nr [...] za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr SKO [...] wystąpili H. i S.D., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie, że decyzja Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. została wydana niezgodnie z prawem. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia, powołując się na wcześniej podniesione argumenty. Dokonując ponownej oceny faktycznej i prawnej złożonego wniosku, Kolegium stwierdziło, że postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wskazało Kolegium, z powyższego przepisu wynika, że wymienione przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczą decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 w związku z art. 107 k.p.a. Wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 k.p.a. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (osnowa decyzji), uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Są to wymogi minimalne, ponieważ przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Decyzja niespełniająca wymogów określonych w art. 107 k.p.a. jest decyzja wadliwą. Pismo wydane przez organ administracji publicznej może wyjątkowo być potraktowane jako decyzja (pomimo braków formalnych), jeżeli zawierać będzie minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie i podpis osoby reprezentującej organ administracji. W świetle powyższych wymogów – zdaniem organu – nie sposób przyjąć, że zawiadomienie Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia 13 sierpnia 1987 r. o zmianach w rejestrze gruntów obrębu B. Gminy Ś. jest decyzją administracyjną. Brak rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), brak adresatów oraz brak pouczenia o trybie odwołania - to elementy, bez których decyzja nie może istnieć. Wymienione zawiadomienie jest czynnością wtórną w stosunku do wcześniej dokonanych zmian w ewidencji gruntów i jak sama nazwa wskazuje, jedynie zawiadamia o wprowadzonych zmianach. Sam rejestr nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ponadto Kolegium wskazało także, że w 1987 r. w Gminie Ś. dokonano podziału i połączenia działek w obrębie B. z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów, tj. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania scaleniowego i zawarcia z zainteresowanymi odpowiednich umów w drodze aktów notarialnych. O powyższych zmianach przeprowadzonych "z urzędu" zawiadomiono jedynie R.K. w dniu 13 sierpnia 1998 r. bez powiadamiania pozostałych zainteresowanych stron. W następnej kolejności dokonano niewłaściwych zmian w księgach wieczystych. Podnoszone we wniosku nieprawidłowości, zarówno w ewidencji gruntów jak i księgach wieczystych, nie mogą być korygowane w ramach postępowania administracyjnego, co Kolegium podkreśliło w decyzji [...] z dnia [...] listopada 2008 r.. Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w całości podtrzymuje argumentację wyrażoną w decyzji własnej znak [...] z dnia [...] listopada 2008 r., że zawiadomienie Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie tegoż postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.. W skardze na powyższą decyzję H. i S.D. wnieśli o jej uchylenie zaskarżonej w całości, zarzucając naruszenie: art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, art. 107 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, art. 156 § 2, art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie oraz art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., oraz o obciążenie kosztami postępowania sądowego, a także kosztami zastępstwa prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 stycznia 1995 r., sygn. akt ISA 2257/93, postanowienie z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt ISA 1509/98, wyrok z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt 2938/99), że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a.. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata decyzji, władcze, jednostronne rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponadto istotnym jest aby decyzja ta została doręczona adresatowi, ponieważ w tym momencie uzyskuje byt prawny. Z tym też momentem wiąże organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje w jaki sposób będzie ona wpływać na jego prawa i obowiązki. Zdaniem skarżących pismo z dnia 13 sierpnia 1987 r. spełnia wszystkie te wymogi. Zawiera datę, sygnaturę, oznaczenie organu - Urząd Gminy w Ś., podpis osoby działającej z upoważnienia Naczelnika Gminy. W piśmie tym określono adresata decyzji – R.K. - rozstrzygając, że dokonano zmian w rejestrze gruntów zgodnie z wykazem zmian gruntowych dokonywanych z jego udziałem (dokument określony jako księga robocza nr [...]). Ponadto – jak wskazali skarżący - wniosek Urzędu Gminy Ś. do ówczesnego Państwowego Biura Notarialnego w Ś. o wykreślenie w księdze wieczystej R.K. działek nr 11, 96, 113, 115, 221 i wpisaniu w nowej księdze wieczystej nr działki 96/1 został wystosowany 17 sierpnia 1987 r. (s. 4 opinii E.K. w aktach sprawy). A więc po wydaniu przez ten organ spornego pisma. Ponadto jak stwierdza samo Kolegium same zmiany w ewidencji gruntów w żadnym razie nie kształtują nowych praw własności, lecz mają jedynie charakter ewidencyjny. Zmiany dokonywane winny być jedynie w oparciu o akty notarialne lub wyroki sądowe, zaś w wyjątkowych wypadkach - w oparciu o decyzje administracyjne, gdy dochodzi do wymiany i scalania gruntów, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Tak więc niezależnie od dat w jakich następowały zamiany cudzych gruntów w ewidencji gruntów na rzecz R.K. kluczowym dla niego i jego późniejszych rozporządzeń cudzą własnością było – zdaniem skarżących - wydanie spornej decyzji przez Urząd Gminy w Ś. i zawnioskowanie przez ten Urząd o dokonanie zmian w księdze wieczystej dla w/w. Na stanowisku Kolegium zaważyła – w ocenie stron - treść pisma Powiatowego Biura Geodezji i Katastru z dnia 5 stycznia 2005 r., kierowanego do Sądu Rejonowego w Ś. w sprawie z powództwa skarżących o wydanie części ich dawnej działki nr 99, która jeszcze znajduje się w księdze wieczystej R.K.. W piśmie tym przechodzi się do porządku dziennego nad faktem, że w wyniku geodezyjnych podziałów nieruchomości w 1987 r. doszło do zamiany m.in. gruntów skarżących bez ich udziału, wiedzy i zgody. A przecież w wyniku tych działań zamiast posiadanych przez ojca skarżących gruntów korzystnie położonych z możliwością przekształcenia ich na działki budowlane w ewidencji gruntów przypisano im działki na terenie zalewowym. Ponadto w księdze wieczystej skarżących w dalszym ciągu znajduje się działka nr 99, przeniesiona w wyniku wspomnianych wyżej czynności do księgi wieczystej R.K. jako działka nr 96/1. Skarżący podnieśli także, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, nie zażądało od Urzędu Gminy w Ś., czy też z ewidencji gruntów, dokumentów, na podstawie których Urząd Gminy Ś. wnioskował o wprowadzenie zmian w tych ewidencjach czy w księgach wieczystych (jak przywołane w piśmie Powiatowego Biura Geodezji i Katastru z dnia 5 stycznia 2005 r., pismo Rolniczej Spółdzielni w B. o wystąpieniu R.K. z RSP, czy też innych dokumentów, o których mowa w dołączonej do sprawy opinii biegłego E.K.). Tym samym nie został przez Kolegium zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie toku postępowania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B., Urzędu w Ś., biura rejestru gruntów, ówczesnego Państwowego Biura Notarialnego w Ś. w procesie zamiany cudzych gruntów, w tym gruntu skarżących - a przez to ustalenie roli i znaczenia decyzji z dnia 13 sierpnia 1987 r.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., co powoduje że skarga wniesiona przez H. i S.D. została uwzględniona. Należy zauważyć, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności zawiadomienia Naczelnika Gminy Ś. z dnia 13 sierpnia 1987 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w rejestrze gruntów ks. rob. [...]. Podstawą zaś ich wydania jest przepis art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do jego naruszenia, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przy czym bezprzedmiotowość ta może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania nie zaistniała. Jak wynika z uzasadnień podjętych decyzji, przyczyną stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zawiadomienia Naczelnika Gminy Świdnica z dnia 13 sierpnia 1987 r. Nr [...] jest uznanie, że zawiadomienie to nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem składu orzekającego, powyższa okoliczność nie uzasadnia w niniejszej sprawie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Nie stało się ono bezprzedmiotowe, bowiem istnieją wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można było wydać decyzji formalnie kończącej sprawę, ale należało ją rozstrzygnąć co do istoty. Należy w tym miejscu zauważyć, że w/w zawiadomienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, zostało podjęte na podstawie § 5 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. Nr 27, poz. 159 ze zm.), które zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Zgodnie z art. 10 ust. 1 w/w dekretu o ewidencji gruntów i budynków właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki obowiązani są wszelkie zmiany danych objętych ewidencją (art. 2) zgłaszać do prezydiów właściwych powiatowych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian. Natomiast w myśl § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia w wyniku zgłoszenia ich lub z urzędu do ewidencji gruntów i budynków wpisuje się zmiany. Właściwy do spraw geodezji organ prezydium powiatowej rady narodowej obowiązany jest zawiadomić osoby zainteresowane o decyzji powziętej w sprawie wpisu zmian dokonanych z urzędu, jak również o odmowie wpisu zmian zgłoszonych przez zainteresowane strony (§ 5 ust. 3). A jak wskazuje Kolegium, sporne zmiany dokonane zostały z urzędu. Istotne jest, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych (o której mowa w przepisach powołanego wyżej dekretu i przepisów wykonawczych oraz obowiązującej obecnie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego) zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, publ. LEX nr 510289). Jak stwierdził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 495/09, publ. LEX nr 529488) przepisy art. 20 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych. Takich jednak rozważań prawnych w skarżonych decyzjach brak, co rzutuje na nietrafność umorzenia postępowania. Przede wszystkim organy nie rozważyły czy w świetle przepisów prawa materialnego sprawę zmiany w ewidencji można było rozstrzygnąć decyzją administracyjną, poprzestając jedynie na ocenie czy zawiadomienie – ze względu na jego elementy - można potraktować jako decyzję administracyjną. Zgodzić się wprawdzie należy z Kolegium, że instytucja rejestru gruntów i budynków ma charakter informacyjny (art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), zaś rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, wynikającego z określonego zbioru dokumentów i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, jednakże nie wyklucza to podjęcia przez właściwy organ decyzji w przedmiocie dokonywania zmian w tej ewidencji. Ponadto w art. 107 § 1 k.p.a. zostały wymienione wymogi formalne jakie powinna spełniać prawidłowo wydana decyzja administracyjna. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (osnowa decyzji), uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że pismo (tu zawiadomienie) sporządzone przez organ administracji publicznej można wyjątkowo być potraktowane jako decyzja, w sytuacji gdy zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania je jako decyzji, tj. oznaczenie organu administracji państwowej, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Niezależnie od powyższego zauważyć również należy, że sporne zawiadomienie zostało sporządzone na druku również dla decyzji. Tak więc zawiera ono wszelkie minimalne elementy decyzji administracyjnej, w tym nawet pouczenie o możliwości wniesienia odwołania. W świetle powyższych rozważań – zdaniem Sądu – zawiadomienie Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia 13 sierpnia 1987 r. o zmianach w rejestrze gruntów obrębu B. Gminy Ś., mimo zatytułowania "zawiadomienie", jest decyzją administracyjną. Zawiera ono bowiem minimum elementów, które pozwalają na zakwalifikowanie je jako decyzję administracyjną, tj. oznaczenie organu administracji państwowej (Naczelnik Gminy Ś.), rozstrzygnięcie (wprowadzenie zmian w rejestrze gruntów obrębu B.), adresata (R.K.) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Biorąc powyższe pod uwagę organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozważyć merytorycznie czy w sprawie nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bądź uznając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności (art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Powyższe jest istotne także z uwagi na niewątpliwe (zarówno strony jak i same organy nie kwestionują tego), że w 1987 r. w Gminie Ś. dokonano podziału i połączenia działek w obrębie B. z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów, tj. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania scaleniowego i zawarcia z zainteresowanymi odpowiednich umów w drodze aktów notarialnych. Zaś o dokonanych zmianach przeprowadzonych "z urzędu" zawiadomiono jedynie R.K. w dniu 13 sierpnia 1998 r. bez powiadamiania pozostałych zainteresowanych stron. W tym zakresie brak jest oceny prawnej organu, który oparł się o ocenę prawną biegłego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1845/06, publ. LEX nr 468721) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. Dla niniejszej sprawy orzeczenie to jest o tyle istotne, że organy wykorzystały opinie biegłego z innej sprawy i to o charterze cywilnym. Zauważyć należy jednak, że przedmiotowe zawiadomienie było w istocie tylko ostatnim etapem dokonywania zmian w ewidencji gruntów i to organ winien był ocenić samodzielnie w świetle obowiązujących wówczas przepisów, a nie powoływać się jedynie na opinię biegłego. Niezależnie od powyższego w sprawie naruszono także przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ I instancji po wszczęciu postępowania nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to nie zostało następnie skorygowane przez organ w postępowaniu odwoławczym. To uchybienie zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podzielił trafność zarzutów skargi (s. 7-8 uzasadnienia). W orzecznictwie podkreśla się tymczasem pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00, publ. LEX nr 50114). Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej organ nie sprostał w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienia podjętych decyzji nie zawierają bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akt I SA 508/84, publ. ONSA 2/84, poz. 100). Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że organ orzekł – bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie - o umorzeniu postępowania w sytuacji, w której istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. To zaś stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.. Stąd Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Punkt II sentencji znalazł oparcie w przepisie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. Stąd orzeczono jak w sentencji..