II SA/Wr 545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...].05.2018 r., nr [...]Wojewoda [...] utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty [...] z [...].07.2017 r., nr [...]. Organ ten powołując w podstawie prawnej art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stwierdził w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia o wydaniu z naruszeniem prawa własnej decyzji z [...].04.2009 r., nr [...] w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, zmienionej następnie kolejnymi decyzjami oraz w punkcie drugim odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu poza zrelacjonowaniem przebiegu postępowania organ I instancji powołał się na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ okresu przedawnienia), wyłączającej dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, która to przesłanka obliguje organ do wydania na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Podzielając przedstawione stanowisko organ odwoławczy za zasadne uznał stwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazał, że D. M., będąc strona postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...].04.2009 r. Ponadto, po zakończeniu postępowania, w którym wydano tę decyzję, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne (dotyczące ustalenia na podstawie wyroku sądu powszechnego z [...].12.2012 r. przebiegu granicy działek nr [...] i [...]), istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który tą decyzję wydał, co odpowiada przesłance wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji dotyczące zastosowania w sprawie art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazał również, że w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W pouczeniu o przysługujących środkach zaskarżenia organ odwoławczy poinformował natomiast, że od powyższej decyzji, jako wydanej na podstawie art 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść od niej sprzeciw do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła D. M. zarzucając Wojewodzie naruszenie: 1) art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 3 § 2a i art 64a p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tym samym właściwym środkiem odwoławczym od skarżonej decyzji jest skarga, 2) art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art: 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu decyzji naruszeń prawa, z którymi decyzja Starosty z [...].04.2009 r. została wydana, a także brak omówienia tych naruszeń w uzasadnieniu decyzji, 3) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się w przyjęciu, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] według stan wynikającego z wyroku sądu powszechnego z [...].12.2012 r., było okolicznością nową, nieznaną organowi I instancji w momencie wydania decyzji z [...].04.2009 r. i stanowiło przesłankę uzasadniającą wszczęcie postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., 4) wydanie zaskarżonej decyzji jako przedwczesnej - przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty z [...].11.2013 r., nr [...] stanowiącej zmianę do decyzji z [...].04.2009 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego, kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym skarga, zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowym okazało się również pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia do sądu administracyjnego, niemniej nie mogło ono doprowadzić skarżącej do niekorzystnych konsekwencji procesowych. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji doczasowej. Stwierdzenie natomiast w toku postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. skutkuje - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyleniem takiej decyzji i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpi przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a. Obliguje ona wówczas organ do podjęcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przywołana treść art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w sposób kompleksowy reguluje przesłanki i rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyłączona jest możliwość modyfikowania rodzaju takich rozstrzygnięć, czy też co do zasady - zakończenia postępowania decyzją, która nie jest przewidziana w tym przepisie. W przypadku zaskarżonej decyzji, utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji zawierającą dwa rozstrzygnięcia. Stwierdza się w niej bowiem o wydaniu decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz odmawia uchylenia tej decyzji (pkt 2). Sformułowanie w ten sposób rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z jej podstawą prawną. W przypadku powołania w podstawie prawnej art. 151 § 2 w związku z 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia podyktowane jest wcześniejszym stwierdzeniem istnienia podstaw do wznowienia postępowania. Pozbawionym jest więc podstaw prawnych jednoczesne orzekanie w tej samej decyzji o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organ podejmuje bowiem w razie stwierdzenia okoliczności przeciwnej, w postaci braku istnienia podstaw do wznowienia postępowania (podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej). Wykluczające się zakresy regulacji art. 151 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. sprawiają, że organ nie może w jednej decyzji orzekać jednocześnie o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, oraz odmawiać uchylenia decyzji dotychczasowej. Taki rodzaj rozstrzygnięcia nie znajduje podstawy prawnej w treści art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz jednoczesne wystąpienie przesłanki negatywnych z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., powinno skutkować podjęciem rozstrzygnięcia ograniczającego się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stanowiący podstawę takiego rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 2 k.p.a. określa zatem elementy treść decyzji. Ma ona stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Wymienione elementy treści decyzji powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Ma to znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec organu. Zasadnie zatem skarżąca zarzuciła orzekającym organom naruszenie art. 107 § 3 w zawiązku z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...].04.2009 r., które to postępowanie, co należy podkreślić - zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej złożonym do organu już w dniu [...].05.2009 r., jego autorka w licznych pismach procesowych, czy też w kolejnych środkach zaskarżenia od podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, wskazywała na okoliczności, której jej zdaniem mają istotne znaczenie w sprawie, obowiązkiem organu było się do tych okoliczności odnieść i wskazać dlaczego przedstawionym dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności, biorąc pod uwagę powołanie się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ powinien wszechstronnie ocenić wszystkie okoliczności związane z pominięciem skarżącej jako strony postępowania zakończonego pozwoleniem budowlanym z [...].04.2009 r. W sprawie orzekające organy pominęły zwłaszcza analizę sytuacji związanej z podnoszeniem przez skarżącą już w piśmie skierowanym do organu I instancji w dniu [...].03.2009 r. okoliczności, że należąca do niej nieruchomości nie tylko znajduje się w obszarze odziaływania planowanej inwestycji, ale także jej realizacja będzie powodować naruszenie granic jej własności. W taki sam sposób organ powinien ocenić wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w aspekcie pozostałych twierdzeń skarżącej, w tym dotyczących istnienia wiedzy organu I instancji już w momencie wydawania decyzji z dnia [...].04.2009 r. na temat sporności granic działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, stwierdzenie organu, że w dniu wydania pozwolenia budowlanego okoliczności w postaci właściwego przebiegu granic nie była znana organowi I instancji wymaga odniesienia się do dowodów przedstawionych przez skarżącą na okoliczność przeciwną, dotyczącą sporności przebiegu granic, która według skarżącej była znana temu organowi przynajmniej od [...] r. Ma na to wskazywać dowód w postaci szkicu polowego. Orzekające organy pominęły w ocenie tych okoliczności również zeznania S. S., które złożył w charakterze świadka w Komendzie Policji w [...] w dniu [...].10.2009 r. Wszechstronne wyjaśnienie już tylko tych okoliczności jest niezbędne i konieczne, skoro mogą one mieć wpływ na ocenę decyzji udzielającej pozwolenie na budowę budynku zbliżonego do granicy działki skarżącej (3,40 i 3,50 m), jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa (w tym powołanego w decyzji I instancji art. 28 ust. 2 w zawiązku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a czego nie można również wykluczyć i co wymaga oceny organu, naruszenia na § 13 i § 60 tego ostatniego aktu). Na znaczenie tego elementu decyzji stwierdzającej niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, wskazał już WSA we Wrocławiu w wydany w sprawie wyrok z 18.02.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15. Podkreślił wówczas, że strona uzyskując stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, otrzymuje tytuł prawny otwierający jej możliwość dochodzenia przysługujących roszczeń odszkodowawczych. Dlatego też decyzja wydana na postawie art. 151 § 2 k.p.a. powinna wyraźnie przesądzać, czy poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie). Organ powinien również odnosić się do powołanej już w decyzji z [...].04.2015 r., nr [...] - negatywnej przesłanki procesowej z art. 146 § 2 k.p.a., skutkującej niedopuszczalnością uchylenia decyzji, ponieważ mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie może być to czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków z nich wynikających. W niniejszej sprawie będzie oznaczać udzielenie odpowiedzi, czy wobec m.in. zbliżenia do granic działki skarżącej, organ wydałby decyzję odpowiadającą w swej istocie dawnej decyzji. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.