II SA/Wr 546/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...].05.2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...].07.2017 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Mocą uchylonej decyzji Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia własnej decyzji z [...].04.2009 r., nr [...] zmienionej kolejnymi decyzjami tego organu, wobec braku przesłanki wznowienia postępowania. Powołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organ ten stwierdził, że wobec umorzenia postępowania dotyczącego przestawienia znaku granicznego pomiędzy działkami nr [...] i [...] (pismo Prokuratora Rejonowego w [...] z [...].07.2017 r.), brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania D. M. od tej decyzji, Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa i wewnętrznie sprzeczna. Według tego organu, skoro skarżąca nie przedłożyła dowodu na fakt popełnienia przestępstwa sfałszowania istotnego w sprawie dowodu, organ nie miał podstaw do wniesienia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia. Organ powinien zatem odmówić wznowienia postępowania, a jeżeli przedwcześnie wznowił postępowanie – powinien był wydać decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. W pouczeniu o przysługujących środkach zaskarżenia organ odwoławczy poinformował, że od powyższej decyzji, jako wydanej na podstawie art 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść od niej sprzeciw do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła D. M. zarzucając Wojewodzie naruszenie: 1) art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 3 § 2a i art 64a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tym samym właściwym środkiem odwoławczym od skarżonej decyzji jest skarga; 2) uznanie za nieudowodnioną przez skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy dowodu takiego dostarcza wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...].12.2012 r., sygn. akt [...], w którym ustalono granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] według stanu prawnego, a w więc na podstawie istniejących dokumentów prawnych dostępnych również Wydziałowi Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] w dniu wydania decyzji z [...].04.2009 r. Jeśli zatem mapa do celów projektowych zawierała niezgodny z tym wyrokiem przebieg granicy wskazany przez inwestora, to dokument ten zawierał nieprawdziwą treść, okazał się więc fałszywy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a na podstawie tej mapy z naniesionym na niej projektem budowlanym wydano pozwolenie na budowę i zatwierdzono projekt budowlany, 3) art. 6 i art. 7 w związku z art 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wskazanych przez skarżącą okoliczności jako podstawy wznowienia postępowania i wszczęcie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę wynikającą jedynie z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., 4) umorzenie postępowania pierwszej instancji pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy przez organ I i II instancji, a w szczególności ograniczenie się przez organy w zakresie ustaleń do postępowania karnego dotyczącego przestawienia znaku granicznego pomiędzy działkami [...] i [...], tj. czynu z art. 277 kodeksu karnego, z pominięciem wskazanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniu od decyzji innych okoliczności takich jak oparcie decyzji z [...].04.2009 r. ze zmianami na mapie projektowej sporządzonej przez S. S., który nie posiadał uprawnień do sporządzania mapy do celów projektowych i oparcie danych tej mapy na fałszywym oświadczeniu inwestora (niezgodnym ze stanem faktycznego przebiegu granicy), a nie na geodezyjnych pomiarach, następnie zaś przyjęcie tak sporządzonej mapy jako załącznika do projektu budowlanego przez organ i udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym brak rozważania tych okoliczności ze względu na kwalifikacje prawną z rozdziału XXXIV kodeksu karnego "Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentom" oraz niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy publicznych penalizowanego w art. 231 kodeksu karnego, 5) art. 145 § 3 w związku z art. 6, art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 304 kodeksu postępowania karnego poprzez ich niezastosowanie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, a tym samym skarga, zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowym okazało się również pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia do sądu administracyjnego, niemniej nie mogło ono doprowadzić skarżącej do niekorzystnych konsekwencji procesowych. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji doczasowej. Stwierdzenie w toku postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. skutkuje - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyleniem takiej decyzji i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpi przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a. Obliguje ona wówczas organ do podjęcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przywołana treść art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w sposób kompleksowy reguluje przesłanki podejmowania rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje natomiast w drodze postanowienia. Takie postanowienie stanowi postawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oznacza nic innego jak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym badane jest istnienie podstaw do wznowienia postępowania. Polega ono na ocenie ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia podstaw prawnych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145 a i 145b k.p.a. Stwierdzenie braku takiej podstawy, jak wskazano to wyżej, obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji doczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędnym jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak potwierdzenia w świetle zebranego materiału dowodowego, wskazanej przez skarżącą podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (nieprzedłożenie dowodu na fakt popełnienia przestępstwa sfałoszowania istotnych dla sprawy dowodów), powinno skutkować odmową wznowienia postępowania. W przypadku natomiast przedwczesnego wznowienia takiego postępowania, powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Po pierwsze, przewidziana w art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania w drodze postanowienia, dotyczy sytuacji, gdy żądający wznowienia postępowania podmiot, nie powołuje się na żadną z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1, art. 145 a i 145b k.p.a. Wydanie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dotyczy więc czysto formalnej oceny podstaw wznowienia. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera natomiast drugą fazę postępowania wznowieniowego, w której właściwy organ prowadzi postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istotny sprawy. Taką też ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z 18.02.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15. Mocą tego orzeczenia w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany został do ustalenia stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny mając na względzie również wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Dokonanie takiej oceny wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Brak stwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania, powinno skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Z przedstawionych powodów nie ma racji organ odwoławczy przyjmując, że w przypadku braku przedłożenia przez skarżącą dowodu potwierdzającego wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organ I instancji powinien umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowe. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym samym jest przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze. Dopiero przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania, w którym ponownie rozpozna sprawię z odwołania skarżącej od decyzji Starosty z [...].07.2017r., nr [...], pozwoli odnieść się do materialnoprawnej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni nie tylko stanowisko przedstawione przez Sąd w orzekającym składzie ale także to wyrażone w wyroku z 18.02.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15, a ponadto odniesie się do zarzutów zawartych w niniejszej skardze. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.