II SA/Wr 546/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dominik Dymitruk Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi I.K. i M.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 maja 2025 r. nr IF-O.7840.1.461.2024.AS w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta D. decyzją z dnia 16 października 2024 r. (nr 511/2024) odmówił wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę objętego decyzją własną nr 408/2012 z dnia 15 czerwca 2012r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę dwulokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w D. przy ul. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], obręb P., w części obejmującej działkę nr [...] z dotychczasowych inwestorów I. K. i M. K. na rzecz A. K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. K. wystąpił z wnioskiem o przeniesienie na jego rzecz opisanego wyżej pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym działkę nr [...], której aktualnie jest właścicielem. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopię aktu notarialnego z dnia 14 września 2017r. repertorium [...] nr [...], potwierdzającego nabycie przez A. K. w drodze darowizny od małżonków B. K. i L. K. nieruchomości, w skład której wchodzi m.in. działka oznaczona geodezyjnie nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wnioskodawca złożył także oświadczenie o przyjęciu na siebie warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze art. 40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2024 r., poz.725 ze zm.) dalej także jako P.b, organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, w tym, o zgodę inwestora na rzecz którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tegoż pozwolenia. Jednocześnie organ stwierdził, że przepis art. 40 ust.1 a P.b nie ma w sprawie zastosowania, gdyż dotychczasowi inwestorzy pomimo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie byli jej właścicielami. Ponieważ wnioskodawca nie przedłożył zgody dotychczasowych inwestorów na przeniesienie pozwolenia na budowę, Starosta pozostał wniosek bez rozpatrzenia, a następnie – po stwierdzeniu przez Wojewodę, że pozostaje w bezczynności – wszczął postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z dnia 23 września 2024 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów niezbędnych do wydania wnioskowanej decyzji. W toku postępowania dotychczasowi inwestorzy oświadczyli, że "nie wyrażają zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na A. K. ani inną osobę". Jednocześnie oświadczyli, że wnioskodawca nie posiada praw do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. (nr 408/2012) a wyłączne prawa do tego projektu posiada M. K. Poinformowali także, że mają utrudniony dostęp do inwestycji w części znajdującej się w obrębie działki nr [...] należącej do wnioskodawcy, a nawet do elementów znajdujących się na granicy obu działek objętych pozwoleniem na budowę (np. kominy), co jest przedmiotem innego postępowania. Właściciel tej działki dokonał samowolnych, istotnych odstępstw od projektu, nie uzyskując na to zgody ani inwestorów ani posiadacza praw autorskich do projektu (pismo z 24 września 2024 r.). Na wezwanie Starosty dotychczasowi inwestorzy przedłożyli do wglądu dziennik budowy nie wyrażając zgody na wykonanie kopii stron dziennika. Z włączonej do akt notatki służbowej pracownika organu, wynika, że dziennik budowy składa się z dwóch tomów: [...] zarejestrowany 26 sierpnia 2014 r. i [...] zarejestrowany 19 kwietnia 2016 r. oraz, że zawiera systematyczne wpisy dotyczące prowadzonych robót budowlanych. Ostatni wpis pochodzi z dnia 25 września 2024 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 października 2024 r. odmówił przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ podtrzymał stanowisko, że w niniejszej sprawie art. 41 ust. 1 a Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania a wnioskodawca powinien przedłożyć zgodę dotychczasowych inwestorów na przeniesienie pozwolenia na budowę. Pomimo wezwania tego nie uczynił, nie spełniając tym samym warunków uprawniających do wydania decyzji o przeniesieniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. K. podnosząc, że W 2017r. nabył w drodze darowizny od rodziców działkę nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym w stanie w jakim obecnie się znajduje. Wcześniej w latach 2014 i 2015 inwestorzy wspólnie w L. i B. K. (rodzicami) uzyskali decyzję Starosty D. z dnia 15 czerwca 2012 r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę dwulokalowego budynku mieszkalnego. Rodzice będąc właścicielami działki nr [...] wyrazili inwestorom zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane składając stosowne oświadczenie. Odwołujący się oświadczył także, że po objęciu własności działki nr [...] wraz z budynkiem nie wyraził zgody na dysponowanie przez I. K. i M. K. jego własnością na cele budowlane i osoby te nie występowały do niego o taką zgodę. Odwołujący uważa więc, że utracili oni prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę bez zgody dotychczasowych inwestorów. Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekając o istocie sprawy przeniósł pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty D. z dnia 15 czerwca 2012 r. w części obejmującej roboty budowlane przewidziane do realizacji na działce nr [...] z dotychczasowych inwestorów, tj. I. K. i M. K. na rzecz A. K. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 P.b organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora jeżeli do wniosku dołączone zostanie: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgoda dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopia tej zgody. Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do art. 40 ust. 1a P.b, zgoda o której mowa w ust. 1 pkt 2 nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 40 ust. 3 P.b, stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy inwestor i nowy inwestor. Natomiast oświadczeniem . o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b, jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na powyższe uregulowania Wojewoda stwierdził, że istota przeniesienia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 40 ust. 1 P.b, sprowadza się do umożliwienia nowemu podmiotowi, innemu niż ten który uzyskał w drodze decyzji administracyjnej pozwolenie na budowę, przejęcia prawa do zrealizowania określonego przedsięwzięcia budowlanego w którym ten podmiot wstępuje w miejsce pierwotnego inwestora. Jest to więc zmiana wyłącznie podmiotowa, co oznacza, że w trybie przewidzianym w art. 40 ust. 1 P.b, wszystkie inne warunki wynikające z pozwolenia na budowę nie mogą ulec zmianie. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wedle którego inwestor występujący o przeniesienie pozwolenia na budowę musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje wszystkie warunki wynikające z pozwolenia na budowę. Zastosowanie tej regulacji jest możliwe tylko wówczas, gdy wnioskodawca przejmie na siebie wszelkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zmiana inwestora w trybie art. 40 P.b. nie jest środkiem który mógłby prowadzić do ponownej oceny i wzruszenia pozwolenia na budowę, bądź też jego zmiany. Organ wskazał także na ratio legis omawianej regulacji zaznaczając, że "Celem przeniesienia pozwolenia na budowę jest umożliwienie kolejnemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym tytułem. Oddanie inwestycji budowalnej do użytkowania powoduje, że pozwolenie na budowę zostaje skonsumowane, zatem wydanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 182/17). Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Wojewoda zaznaczył, że wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę dotyczy zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie dwulokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w D. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] – w zakresie robót budowlanych do wykonania na działce nr [...]. Inwestorami całego zamierzenia budowlanego obejmującego swoim zakresem prowadzenie robót budowlanych w obrębie obu działek są I. K. i M. K. - właściciele działki nr [...]. Wnioskujący o przeniesienie dołączył wymagane przepisem prawa dokumenty (art. 40 ust. 1 pkt 1 P.b.), tj. oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże do kompletu wymaganej do przedłożenia dokumentacji wnioskodawca nie dołączył zgody dotychczasowych inwestorów, na rzecz których decyzja została wydana, lub kopii tej zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika natomiast, że dotychczasowi inwestorzy nie wyrażają zgody na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 40 ust.1a Prawa budowlanego, zgoda dotychczasowego inwestora nie jest wymagana jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Innymi słowy, w sytuacji, gdy dotychczasowy inwestor, który był właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, przeniesie prawo to na nowego inwestora, to nie jest już wymagana jego zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę związana jest z przedmiotem a nie podmiotem tej decyzji, co z jednej strony zezwala na przeniesienie pozwolenia, a z drugiej potwierdza, że instytucja ta jest właściwa do takich właśnie sytuacji, gdy inwestor lub osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmienia się (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/ Po 548/23. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że dotychczasowi inwestorzy w momencie wydawania pozwolenia na budowę z 2012 r. nie byli właścicielami działki nr [...] (o czym świadczy wykaz właścicieli z ewidencji gruntów sporządzony na dzień 11 maja 2012 r. oraz informacje z księgi wieczystej znajdujące się w aktach sprawy). Inwestorzy dysponowali wówczas zgodą właścicieli działki nr [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący się został właścicielem działki nr [...], zabudowanej w części domem mieszkalnym jednorodzinnym którego pozostała część usytuowana jest na działce nr [...] stanowiącej własność I. K. i M. K. Prawo własności A. K. do działki nr [...] potwierdza akt notarialny sporządzony w dniu 14 września 2017 r. repertorium [...] numer [...] [organ mylnie podał w decyzji datę 2019 r.- przyp. Sądu]. Wojewoda za bezsporne uznał także, że zgodzie udzielonej przez dotychczasowych właścicieli działki (tj. B. K. i L. K.) nie można przypisywać przymiotu bezsprzecznej nieograniczonej czasowo trwałości. Zgoda ta została wyrażona w momencie gdy B. K. i L. K. posiadali prawo własności do ww. działki. Jednakże, wraz z przejściem własności omawianej działki na innego właściciela, tj. A. K., nie można przyjmować, że zgoda poprzedniego właściciela działki wciąż obowiązuje, a aktualny właściciel nie ma prawa nie wyrażać zgody w zakresie dysponowania jego własnością na cele budowlane, gdyż prowadziłoby to w rezultacie do ograniczenia praw właścicielskich. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi samoistnie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ona konsekwencją ubiegania się o pozwolenie na budowę przez uprawnione podmioty, które złożyły stosowny wniosek, zawierający wszystkie wymagane przepisami elementy. Stąd też okoliczność, że I. K. i M. K. są adresatami takiej decyzji, dawała im prawo do prowadzenia robót budowlanych objętych decyzją, ale nie rodziła żadnych praw do terenu objętego decyzją. Organ odwoławczy zauważył także, że z gramatycznej wykładni art. 40 P.b. wynikałoby, że spełnienie warunku wskazanego w art. 40 ust. 1a ww. ustawy następuje, jeżeli własność przeszła z dotychczasowego inwestora na nowego, który wnioskuje o przeniesienia pozwolenia na budowę, co w bezpośredni sposób nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednak, zdaniem organu, właściwe zrozumienie intencji ustawodawcy, co do modyfikacji regulacji dotyczących przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1a P.b.), nie będzie wynikać z wykładni gramatycznej tego przepisu lecz z wykładni celowościowej. Na stanowisko takie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 146/22) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Po 548/23). Zaznaczyć przyjdzie, że art. 40 ust. 1a jako jeden z wielu został wprowadzony w art. 1 pkt 23 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.). Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku przywołanym powyżej, uzasadnienie rządowego projektu ustawy, jako cel wprowadzenia art. 40 ust. 1a P.b wskazuje na niechęć wyrażania zgody przez dotychczasowych inwestorów na przeniesienie, brak z nimi kontaktu czy też żądanie dodatkowych opłat za zgodę. Celem nowelizacji było zatem ukrócenie oportunistycznych zjawisk uniemożlwiających przeniesienia pozwolenia na budowę. Skoro tak kształtuje się cel wprowadzenia nowej regulacji, to w istocie wolą ustawodawcy było wykluczenie nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego tylko samą postawą poprzedniego inwestora. W tych okolicznościach sprawdzenie metodą zero jedynkową w celu zastosowania art. 40 ust. 1a P.b, czy wniosek o przeniesienie decyzji składa nowy właściciel nieruchomości nabywający ją od inwestora figurującego w pozwoleniu na budowę, nie wyeliminuje negatywnych zjawisk istniejących w praktyce, wskazanych zresztą w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy zmieniającej. Obiektywnie rzecz ujmując, skoro w stanie faktycznym istniejącym w sprawie nie byłoby możliwości skorzystania z niewątpliwego uproszczenia jakie daje możliwość zastosowania art. 40 ust. 1a P.b, nowy właściciel nieruchomości mógłby nigdy nie stać się dysponentem funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, gdyż nie sposób oczekiwać aby uprzedni inwestorzy, nie posiadający obecnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, wyrazili zgodę na przeniesienie pozwolenia w zwykłym trybie przewidzianym w art. 40 ust. 1 P.b. W dalszych rozważaniach Wojewoda wskazał na konieczność ustalenia, czy przedmiotowa decyzja (o przeniesienie której wnioskuje odwołujący się) znajduje się w obrocie prawnym. W art. 37 ust.1 P.b. ustawodawca wprost bowiem stwierdził, że "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Sam upływ terminu powoduje zatem, że akt ten wygasa w tym znaczeniu, że przestaje kształtować prawa i obowiązki administracyjne strony. Upływ terminu powoduje więc, że decyzja może być przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być przeniesiona w trybie art. 40 P.b - nie ma bowiem przedmiotu przeniesienia. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa pracownika organu I instancji z oglądu dziennika budowy wskazuje, że budowa nie była przerwana - ostatni wpis miał miejsce w marcu 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa notatka korzysta z domniemania prawdziwości, gdyż jest to oświadczenie złożone przez funkcjonariusza publicznego pełniącego obowiązki służbowe. Z akt sprawy nie wynika również, aby przedmiotowa inwestycja była oddana do użytkowania, co świadczyłoby o skonsumowaniu pozwolenia na budowę i w tej sytuacji bezcelowości przeniesienia takiej decyzji. Organ zauważył, że art. 40 P.b. nie wprowadza żadnych ograniczeń, z których wynikałby zakaz przenoszenia decyzji pozwalającej na budowę w stosunku do części inwestycji na którą udzielono pozwolenie na budowę. Z części opisowej projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy (s. 33) wynika, że objęty pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny dwulokalowy zlokalizowany jest na obu działkach. Posiada on 3 wejścia - jedno na elewacji frontowej budynku (południowo-zachodniej), a dwa na elewacji ogrodowej (północno-wschodniej). Dwa wjazdy bramowe oraz furtka znajdują się przy południowo-zachodniej granicy działki. Ponadto, dla każdej z działek, na których usytuowany jest przedmiotowy budynek wyodrębniono odrębną księgę wieczystą. Co więcej, z części graficznej projektu zagospodarowania terenu można także wywodzić, że lokale mieszkalne stron postępowania wyodrębnione w tym budynku, mieszczą się w całości na ich własnościowych działkach. Tym samym, w opinii Wojewody, możliwe jest częściowe przeniesienie wzmiankowanego pozwolenia na budowę. Nie ma zatem przeszkód, aby w takiej sytuacji dokonać zmiany podmiotowej w części udzielonego pozwolenia na budowę. Podmiot, na który przeniesiona zostaje część decyzji dotyczącej inwestycji dającej się wyodrębnić, uczestniczy w części praw i obowiązków. Stanowisko to zostało również podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 679/06). Wykładnia systemowa art. 40 ust. 1 P.b wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany nie dysponuje swobodnym uznaniem w przypadku złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę na inny podmiot. Musi jedynie sprawdzić, czy są spełnione formalne warunki przeniesienia wymienione w ww. przepisie. Jeżeli tak, ma obowiązek przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli I. K. i M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1/ Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 7, 77 § 1, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, nie wyjaśnienie należycie stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 40 P.b w zakresie, w jakim organ przyjął dowolnie, że dotychczasowi inwestorzy utracili prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zachodzi przesłanka dla przeniesienia pozwolenia na budowę, podczas gdy fakt ten - zarówno co do treści jak i daty - nie wynika z zebranego materiału, nie może być domniemywany, wymaga badania w świetle reguł prawa cywilnego tak co do faktu, adresata jak i daty skutecznego oświadczenia woli; Argumentując powyższy zarzut podniesiono, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym inwestorów w zakresie działki nr [...], nie nabył w 2017 r. tej działki [...] od inwestorów lecz od innych osób nie będących inwestorami w przedmiotowej dla sprawy decyzji, nadto proces realizacji prac na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę był prowadzony przez inwestorów po dacie nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę w drodze darowizny w 2017 r., a zgoda udzielona przez właściciela nie wygasa z przejściem własności na inny podmiot. Skarżący pisemną zgodę na dysponowanie na cele budowlane uzyskali na etapie wydawania pozwolenia na budowę od ówczesnych właścicieli działki nr [...] i zgoda ta nie została cofnięta. W umowie darowizny z dnia 14 września 2017 roku w § 5 A. K. oświadczył zaś, że stan faktyczny i prawny przedmiotu umowy jest mu znany i nie ma do niego zastrzeżeń. - art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim organ prowadząc postępowanie dokonał przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w trybie art. 40 ust. 1 pkt. 1 lit. a P.b, a zatem jednocześnie pozbawił statusu inwestorów dotychczasowych (skarżących) bez wyjaśnienia i wskazania daty w której, zdaniem organu miałoby to nastąpić, co ma znaczenie w kontekście praw inwestorów w procesie budowlanym. Nadto wbrew stanowisku judykatury organ dokonał tego na podstawie domniemań, co niweczy zasadę pewności prawa i stanu prawnego w sytuacji posiadania przez skarżących jednoznacznej pisemnej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane o jakiej mowa min. w wyroku NSA z 08.03.2000 IV SA 316/98 - art. 7, 77 § 1, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, nie wyjaśnienie należycie stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 40 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b, poprzez nie dokonanie ustaleń, czy wnioskodawca oświadcza o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę w zgodzie ze stanem faktycznym i prawnym, z uwagi na brak posiadania praw autorskich do projektu budowlanego przez wnioskodawcę, który nie jest uprawniony do rozporządzania, przetworzenia, dostosowania. Z uwagi na podejmowane w tym kierunku przez wnioskodawcę nieuprawnione działania organ winien dokonać w istocie oceny przesłanek pod kątem wygaśnięcia decyzji w części, jednakże dopiero po ziszczeniu warunku utraty prawa dysponowania nieruchomością przez skarżących, jako dotychczasowych inwestorów. Wyklucza to możliwość dokonywania bez zgody i wiedzy właściciela praw autorskich do projektu budowlanego dalszych modyfikacji (opracowań) lub powielania dokumentacji dla potrzeb wytworzenia projektów (w tym projektów zamiennych) przez nieuprawnione osoby trzecie w toku procesu inwestycyjnego (por. wyrok SN z 25 maja 2017 r., II CSK 531/16); - art. 10 § 1 k.p.a, poprzez brak zapewnienia skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności zaniechanie poinformowania ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiło skarżącym wykazanie, że nie zostały spełnione na datę wydania decyzji przesłanki przeniesienia pozwolenia na budowę. - art. 162 k.p.a. przez niezastosowanie w zakresie w jakim ewentualna utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części - tu w stosunku do działki nr [...] winna, co najwyżej, skutkować wygaszeniem decyzji administracyjnej w części (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 września 2015 r., II SA/Bd 861/15), z uwzględnieniem istotnego elementu stanu faktycznego jakim jest data skutecznego oświadczenia o cofnięciu zgody na dysponowanie przez dotychczasowego inwestora nieruchomością działka [...] na cele budowlane. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1/ art. 40 P.b poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w nieprawidłowym przyjęciu, że przepis ten pozwala na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę bez zgody dotychczasowego inwestora w przypadku, gdy własność nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszła z podmiotu niebędącego inwestorem na wnioskującego, podczas gdy: a) przepis wymaga by nastąpiło przejście prawa własności z dotychczasowego na nowego inwestora, co nie miało miejsca bowiem wnioskodawca nie nabył własności od dotychczasowych inwestorów, a od podmiotów które nie były inwestorami w decyzji obejmującej pozwolenie na budowę nr 408/2012 a jednocześnie organ przyjął, że w pojęciu przejścia mieści się utrata statusu inwestora przez inwestora dotychczasowego, co - jeśli miało by wynikać z utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie może być domniemywane przez organ, a winno podlegać ocenie z zastosowaniem reguł dotyczących oświadczeń woli, w tym art. 61 K.c i wymogu jednoznaczności oraz skierowania do adresata, b) ewentualna utrata prawa do dysponowania częścią nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę t.j. działką nr [...], na cele budowlane, która zgodnie z orzecznictwem musi być bezsporna (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., II SA/Kr 591/18) mogłaby jedynie skutkować (po spełnieniu przesłanek) wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do działki nr [...]. Tym samym - w braku zgody dotychczasowego inwestora – winna prowadzić do ewentualnego zastosowania trybu wygaśnięcia decyzji w części w stosunku do nieruchomości co do której nastąpiła (tu domniemywana) utrata prawa do dysponowania przez inwestorów, t.j. w stosunku do pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...] i dalej skutkować możliwością złożenia wniosku przez nowego inwestora. 2/ art. 60 i 61 K.c, 266, 336, 352, 365(1) K.c przez niezastosowanie w zakresie w jakim sąd meriti winien dokonać oceny czy i kiedy skarżący otrzymali skuteczne oświadczenie o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane; a nadto art. 352 K.c w zakresie w jakim sąd winien dokonać oceny ciągłości prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie zgody udzielonej skarżącym pisemnie przez właścicieli nieruchomości działki nr [...]. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozszerzoną argumentację opisanych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W toku postępowania sądowego uczestnik postępowania przedłożył pismo procesowe z dnia 26 sierpnia 2025 r stanowiące odpowiedź na skargę, zarzucając w nim, nieprawdziwe przedstawienie przez skarżących stanu faktycznego i prawnego przede wszystkim co do kwestii bycia inwestorem. W replice na powyższe wystąpienie skarżący, w piśmie złożonym w dniu 29 września 2025 r. przedstawili argumentację polemiczną. Do tej argumentacji krytycznie odniósł się uczestnik postępowania składając w dniu 18 listopada 2025 r. pismo procesowe. W piśmie przygotowawczym z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący wnieśli natomiast o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z prawomocnej decyzji Burmistrza D. z dnia 26 listopada 2025 r. ustalającej przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz z zaświadczenia o prawomocności tej decyzji. Uzasadniając wniosek dowodowy strony podniosły, że w świetle decyzji rozgraniczeniowej istotnie aktualizuje się zagadnienie zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz A. K. Z decyzji tej wynika, że ustalenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zostało odniesione bezpośrednio do elementu budowlanego w postaci muru/ ściany budynku (w tym śruby (...) w murze oraz "śruby (...)w ociepleniu budynku"). Taki sposób opisania i operacyjnego wyznaczenie granicy nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz wskazuje na granicę funkcjonalnie i technicznie powiązaną z konstrukcją ściany rozdzielającej segmenty budynku. Konsekwencją powyższego jest to, że ściana ta – jako mur posadowiony w granicy – co do zasady korzysta z domniemania współwłasności (art. 154 § 1 k.c) a elementy trwale i funkcjonalnie z nią zawiązane oraz służące obu segmentom budynku stanowią element wspólny ze względu na przeznaczenie i sposób korzystania. W takim stanie rzeczy A. K. jako właściciel jednej z działek, nie może skutecznie wykazać prawa do dysponowania tą częścią budynku na cele budowlane w zakresie wykraczającym poza zwykły zarząd, jeżeli brak jest zgody współuprawnionego /współwłaściciela elementu wspólnego. W realiach niniejszej sprawy – przy istnieniu elementu wspólnego w postaci ściany rozdzielającej wraz z przewodami kominowymi i wentylacyjnymi – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może być utożsamiane wyłącznie z tytułem własności do działki nr [...], jeżeli zakres uprawnień inwestorskich (wynikający z przenoszonej decyzji) choćby potencjalnie obejmuje elementy wspólne do których A. K. nie posiada samodzielnego tytułu do dysponowania. Przywołując powyższą argumentację skarżący stwierdzili, że decyzja Wojewody obarczona jest wadą materialnoprawną, gdyż organ w nieuprawniony sposób przyjął, że po stronie wnioskującego o przeniesienie istnieje pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie w jakim decyzja i projekt budowlany, w swojej istocie i skutkach, dotyka elementu wspólnego - ściany granicznej wraz z przewodami kominowymi i wentylacyjnymi. Skarżący nigdy nie wyrazili zgody na dysponowanie tym elementem wspólnym na cele budowlane, co wyklucza możliwość spełnienia przesłanki z art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym złożonym w dniu 9 lutego 2026 r. (datowanym błędnie na 2 maja 2026r.) uczestnik postępowania wniósł o oddalenie wniosku dowodowego. Oświadczył, że granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] są niezmienne od 1979 r. – wyznaczone były decyzją Naczelnika Miasta D. z dnia 23 lutego 1979 r. a uczestnik nigdy nie wnosił wobec nich sprzeciwu. Jego zdaniem punkty rozgraniczeniowe określone w decyzji z 26 listopada 2025 r. są identyczne jak w decyzji z 23 lutego 1979 r. – tym samym decyzja o rozgraniczeniu z 2025 r. rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, dlatego uczestnik wystąpi o stwierdzenie jej nieważności. Dalej wyjaśnił także, że wskazywana przez skarżących - jako element współwłasności - ściana kominowa posadowiona została w 1979r. jako ściana działowa i granica pomiędzy działkami przebiega przez środek muru, czemu nie przeczą także sami skarżący. Na potwierdzenie powyższego uczestnik dołączył szkic i wykaz współrzędnych z pracy geodezyjnej A. K.(1) wykonanej na jego zlecenia oraz z pracy T. J. wykonanej na zlecenie skarżącego. W obu pracach współrzędne lokalizacyjne punktu geodezyjnego są identyczne, co potwierdza, że skarżący przyjęli podział ściany działowej przez jej środek. Taki też podział przedłożyli do wniosku o użytkowanie budynku na działce nr [...]. W piśmie procesowym złożonym w dniu 19 lutego 2026 r. skarżący podtrzymali skargę oraz wcześniejsze stanowisko co od tego, że mur graniczny wraz z przewodami kominowymi stanowi część wspólną, co wymaga zgody wszystkich uprawnionych do dysponowania tą częścią na cele budowlane. Z kolei uczestnik postępowania w piśmie złożonym w dniu 6 marca 2026 r. podtrzymując wcześniejsze stanowisko oświadczył, że ściana działowa posadowiona na granicy została podczas przebudowy podwyższona dla potrzeb nowego dachu, co dokonano w 2014 r. o od tamtego czasu nikt nie dokonywał w tej ścianie żadnych zmian. Dlatego twierdzenie skarżących o przeznaczeniu tego elementu na cele budowlane jest chybione. Zdaniem uczestnika skarżący dokonał podziału muru po ½ przez czynność odbioru użytkowania. Zdaniem uczestnika przeniesienie pozwolenia na budowę dokonane przez Wojewodę obejmuje działkę nr [...] w jej granicach – czyli w połowie muru granicznego. W odpowiedzi, na powyższe wystąpienie skarżący w piśmie z dnia 29 kwietnia 2026 r. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 22 kwietnia 2026 r. na okoliczność ustalenia przez ten organ, że przedmiotowy budynek stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy o charakterze bliźniaczym w którym lokale rozdzielone są wspólną ścianą konstrukcyjną usytuowaną na granicy działek nr [...] i nr [...], a także na okoliczność zakresu stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podtrzymali zarzut wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem art. 40 w związku z art. 32 ust 4 i art. 3 pkt 11 P.b , gdyż organ przyjął prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, bez należytego zbadania czy uczestnik posiada tytuł do dysponowania elementem wspólnym. Przy współwłasności do elementu budynku czynność polegająca na przeznaczeniu go na cele budowlane co do zasady przekracza czynność zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współuprawnionych. Brak takiej zgody oznacza brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uczestnik postępowania błędnie utożsamia granice ewidencyjne działki z pełnym i samodzielnym prawem do dysponowania na cele budowlane wszystkim elementami budynku znajdującymi się w tej przestrzeni pomijając ich wspólny charakter , funkcję oraz konieczność uzyskania zgody współuprawnionego. Przy piśmie złożonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. uczestnik postępowania przedłożył wyrok Sądu Rejonowego w D. sygn.akt [...] oddalający powództwo skarżących o orzeczenie nakazu zaniechania naruszania posiadania nieruchomości na cele budowlane obejmujące działkę nr [...]. Podczas rozprawy w dniu 14 maja 2026 r. skarżący potrzymał skargę oraz złożone wnioski dowodowe, natomiast pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2026r. oraz z dnia 20 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Działając w tak zakreślonych granicach kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I Instancji był przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosownie do którego organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane); 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest także art. 40 ust. 1a ww. ustawy stanowiący, że zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. W świetle przywołanych regulacji uznać trzeba, że istota przeniesienia w rozumieniu art. 40 ust. 1 P.b sprowadza się do umożliwienia – w uproszczonym trybie – przejęcia nowemu podmiotowi, innemu niż adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, prawa do zrealizowania określonego przedsięwzięcia budowlanego. Przepisy te w znacznym stopniu upraszają oraz przyśpieszają często czasochłonny i kosztowny proces inwestycyjno-budowalny, zezwalając na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby. Zauważyć przy tym należy, że nawet jeżeli doszło do przeniesienia własności nieruchomości na której inwestycja jest realizowana, to w ramach czynności cywilnoprawej nie jest możliwe przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Doktryna prawa administracyjnego przyjmuje bowiem zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność przeniesienia prawa i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują wyraźne umocowanie w konkretnej normie prawnej – jaką na gruncie Prawa budowlanego jest właśnie art. 40 P.b. (por. A.Kosicki, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany (red) A.Plucińska–Filipowicz LEX 2024). Stąd też w procesie wykładni powyższych regulacji należy unikać wykładni rozszerzającej. Istotne także jest, że decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 P.b ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że po złożeniu wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę obowiązki organu administracji sprowadzają się do sprawdzenia czy spełnione zostały określone w art. 40 ust. 1 P.b, warunki przeniesienia. Jeżeli tak, organ ma obowiązek przenieść decyzję o pozwoleniu na budowę na podmiot który o to wnioskował (por. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2020r. II OSK 1407/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 15 czerwca 2012 r. – której dotyczy wniosek uczestnika postępowania o przeniesienie – wydana została na rzecz I. K. i M. K. (skarżących). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi także wątpliwości, że skarżący nie wyrażaj zgody na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę na rzecz uczestnika postępowania. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że - wobec braku zgody dotychczasowych inwestorów - nie ziściły się warunki niezbędne dla wydania decyzji o przeniesieniu. Zdanie tego organu w sprawie nie ma zastosowania art. 40 ust. 1 a P.b, gdyż dotychczasowi inwestorzy nie byli właścicielami nieruchomości. Organ odwoławczy zajął natomiast inne stanowisko co do wykładni i możliwości zastosowania w sprawie art. 40 ust. 1 a P.b. Wojewoda wywiódł, że co prawda z gramatycznej wykładni art. 40 P.b wynikałaby, że spełnienie warunku wskazanego w art. 40 ust. 1 a następuje, jeżeli własność nieruchomości przeszła z dotychczasowego inwestora na nowego (wnioskującego o przeniesienie), co w bezpośredni sposób nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, jednak właściwe zrozumienie ww. regulacji wymaga – zdaniem organu odwoławczego - zastosowania wykładni celowościowej. W tym względzie Wojewoda odwołał się do wykładni zaprezentowanej w orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu (z dnia 22 września 2022r.sygn. akt II SA/Wr 146/22) oraz w Poznaniu (z dnia 23 listopada 2023 r. II SA/Po 548/23). W przywołanym wyroku WSA we Wrocławiu zwrócono uwagę, że art. 40 ust. 1 a wprowadzony został ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, jako cel wprowadzenia ww. przepisu, wskazywało zaś niechęć do wyrażania zgody przez dotychczasowych inwestorów, brak z nimi kontaktu, czy żądanie dodatkowych opłat za zgodę. Celem nowelizacji było zatem ukrócenie oportunistycznych zjawisk uniemożliwiających przeniesienie pozwolenia na budowę. Wobec tak ukształtowanego celu nowelizacji, w przywołanym wyroku WSA uznano, że wolą ustawodawcy było wykluczenie nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego tylko samą podstawą poprzedniego inwestora. W takiej sytuacji, sprawdzenie metodą zero jedynkową, czy wniosek o przeniesienie składa nowy właściciel nabywający ją od inwestora figurującego w pozwoleniu na budowę, nie wyeliminuje negatywnych zjawisk istniejących w praktyce wskazanych zresztą w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy zmieniającej. Powołując się na powyższe stanowisko Wojewoda stwierdził, że skoro w stanie faktycznym istniejącym w sprawie nie byłoby możliwości skorzystania z niewątpliwego uproszenia jakie daje możliwość zastosowania art. 40 ust. 1 a Pb, to nowy właściciel nieruchomości, mógłby nigdy nie stać się dysponentem funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, gdyż nie sposób oczekiwać aby dotychczasowi inwestorzy nie posiadający obecnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości wyrazili zgodę na przeniesienie pozwolenia w trybie zwykłym przewidzianym w art. 40 ust. 1 P.b. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w przywołanych przez organ orzeczeniach wskazujących na konieczności stosowania w procesie interpretacji art. 40 ust. 1 a P.b wykładni celowościowej. Zwraca jednak uwagę, że stanowisko takie wyrażane było w sprawach w których sytuacja faktyczna kształtowała się nieco inaczej niż w sprawie obecnie rozpatrywanej – co przy interpretacji analizowanego przepisu nie może być pominięte. Przede wszystkim w stanie faktycznym w jakim zapadł wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2022 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dla dwóch inwestorów będących wówczas współwłaścicielami nieruchomości. Następnie dokonano zniesienia współwłasności, za którą to czynnością nie doszło do odpowiednich tj. przystających do ustalonych stosunków właścicielskich działań administracyjnych polegających na przeniesieniu pozwolenia na budowę. W nowo ukształtowanym (zniesieniem współwłasności nieruchomości) stanie prawnym doszło do dalszych czynności cywilnoprawnych polegających na przeniesieniu własności nieruchomości na skarżących przez jednego z pierwotnych inwestorów. W tych okolicznościach, jak stwierdził Sąd, ziścił się warunek wynikający z art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego co do braku konieczności przedstawiania zgody poprzedniego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosując wykładnię celowością Sąd stwierdził, że jeżeli skarżący nabyli nieruchomość od osoby wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę jako inwestor planowanego przedsięwzięcia budowlanego, to brak zgody drugiego z pierwotnych inwestorów nie może prowadzić wprost do uniemożliwienia przeniesienia pozwolenia na nowego właściciela nieruchomości z jednoczesnym wykluczeniem skorzystania z zapisu zawartego w art. 40 ust. 1a P.b. Uprawnione będzie zatem przyjęcie, że skoro skarżący nabyli nieruchomość od osoby wskazanej jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę, możliwe będzie przeniesienie tej decyzji z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w art. 40 ust. 1a ww. ustawy. Podobnie w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. II SA/Po 548/23, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz inwestorów z których tylko jeden był właścicielem nieruchomości. Ten też inwestor, jako wyłączny właściciel nieruchomości dokonał następnie jej zbycia, w związku z czym, wystąpiono o przeniesienie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach także uznano, że brak zgody drugiego inwestora nie może stanowić przeszkody w przeniesieniu pozwolenia na budowę. Z przywołanych wyroków, wynika zatem, że zasadniczo rozważany był w nich problem, czy w sytuacji w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz dwóch inwestorów a następnie jeden z tych inwestorów, będący jednocześnie jedynym właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, zbył tę nieruchomość na rzecz nowego inwestora, to czy do przeniesienia pozwolenia na budowę na nowego inwestora, wymagana jest zgoda drugiego z dotychczasowych inwestorów (stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b), czy też zastosowanie znajduje wyjątek określony w art. 40 ust. 1a P.b. zwalniający z obowiązku uzyskania takiej zgody. W takich właśnie okolicznościach zastosowanie wykładni celowościowej art. 40 ust. 1a P.b. doprowadziło do wniosku, że decydujące znaczenie ma fakt przejścia prawa do nieruchomości (własności lub użytkowania wieczystego), które stanowiło podstawę do wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, z osoby będącej dotychczasowym inwestorem i jednocześnie dysponentem tego prawa na nowego inwestora. Powyższe doprowadziło do wniosku, że gdy prawo własności przysługiwało tylko jednemu z inwestorów a drugi inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził właśnie z tego prawa, to zbycie nieruchomości przez inwestora będącego jednocześnie jej właścicielem, powoduje przejście na nabywcę pełni praw do nieruchomości, w tym prawa do dysponowania nią na cele budowlane. W takich okolicznościach ziszcza się bowiem przesłanka z art. 40 ust. 1a P.b. – własność nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę przechodzi z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora. W konsekwencji, skoro nowy właściciel nabywa pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od osoby która była inwestorem i której przysługiwało to prawo w najpełniejszej formie (własność), to uzyskanie przez niego zgody drugiego z dotychczasowych inwestorów, którego prawo miało charakter pochodny i opierało się na prawie właściciela, nie jest wymagane. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji sprzecznej z celem nowelizacji P.b. z dnia 13 lutego 2020 r. (tak NSA w wyroku z dnia 11marca 2025 r. II OSK 1845/22, CBOSA). Tymczasem w sprawie obecnie rozpoznawanej, nie mamy do czynienia z tożsamą sytuacją. Pozwolenie na budowę wydane bowiem zostało na rzecz skarżących, którzy jako "dotychczasowi inwestorzy" zarówno w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę jak też w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie byli właścicielami nieruchomości na których planowano inwestycję i nie uzyskali później własności tej nieruchomości. Przeniesienia własności nieruchomości dokonały natomiast osoby które nie były inwestorami i nie uzyskały pozwolenia na budowę. Tym samym nie zaistniała, przewidziana w art. 40 ust. 1 a P.b sytuacja w której "własność nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszła z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę". Żadnemu z dotychczasowych inwestorów nie przysługiwało bowiem prawo własności nieruchomości. Nie kwestionując zatem konieczności stosowania przy interpretacji art. 40 ust. 1 a P.b wykładni celowościowej wskazać jednak należy, że stosowanie tej wykładni nie może prowadzić do wyników wprost sprzecznych z treścią normy prawnej, zwłaszcza jeżeli ma ona charakter wyjątku od zasady. Z zasad wykładni prawa wynika bowiem, że interpretator powinien opierać się na rezultatach wykładni językowej, a dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, korzystać z wykładni systemowej, jeśli natomiast wykładnia systemowa nie doprowadzi do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych to przejść do wykładni funkcjonalnej. Z tych też względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 40 ust.1 a P.b które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nie została bowiem spełniona decydująca przesłanka dla zastosowania tego przepisu, tj. nie doszło do przejścia prawa do nieruchomości (własności lub użytkowania wieczystego), które stanowiło podstawę do wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, z osoby będącej dotychczasowym inwestorem i jednocześnie dysponentem tego prawa na nowego inwestora. Przepis art. 40 ust.1 a ww. ustawy nie może być bowiem stosowany, gdy już w chwili wydawania pierwotnego pozwolenia na budowę inwestor nie jest właścicielem nieruchomości i nie uzyskał tego prawa do chwili złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę (por. stanowisko NSA akceptujące stanowisko sądu I instancji wyrażone w wyroku z dnia 15 kwietnia 2026r. II OSK 150/24, CBOSA). W konsekwencji Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody która legła u podstaw wydania decyzji reformatoryjnej, co prowadzić musiało do jej uchylenia. W ponownym postępowaniu Wojewoda zobligowany będzie do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uzupełniająco wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych mając na uwadze art. 106 § 3 p.p.s.a Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie uchodzi przy tym za niekwestionowane (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., III OSK 7600/21), że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W niniejszej taka sytuacja nie zaistniała. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy. Podstawą dla kontroli sądowej jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Zdaniem składu orzekającego, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był wystraczający dla przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.