II SA/Wr 547/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z/s w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę w całości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2018 r., nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia [...] Inspektoratu Ochrony Zwierząt z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie), na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].02.2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia żalącego się Stowarzyszenia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji w przedmiocie czasowego odebrania 4 psów, uchylone zostało postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. W zawiadomieniu z dnia [...].09.2017 r. o czasowym odbiorze psów, dokonanym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, które stanowiło przesłankę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji o czasowym odebraniu psów, Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie art. 28 k.p.a. we wnioskowanej sprawie wykonuje uprawnienia strony. W piśmie z dnia [...].11.2017 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, powołując się przy tym na treść wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1229/16. W odpowiedzi z dnia [...].12.2017 r. Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wskazując, że jest stroną postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Podało również, że powołany przez organ wyrok był wydany w odmiennym stanie prawnym. Nie podzielając stanowiska Stowarzyszenia, organ I instancji postanowieniem z dnia [...].02.2018 r., wydanym na podstawie art. 28 i art. 123 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do bycia stroną w opasanym na wstępie postępowaniu administracyjnym. Organ ten uznał, że stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania 4 psów jest właściciel/opiekun zwierząt. Natomiast sytuacja Stowarzyszenia może być rozpatrywana w aspekcie podmiotu posiadającego interes faktyczny w sprawie. Stowarzyszenie w tej sytuacji jest jednym z podmiotów wymienionych w ustawie o ochronie zwierząt, który zawiadamia wskazany w ustawie organ administracji w przypadku czasowego odebrania zwierzęcia. To ten organ administracyjny podejmuje decyzję w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, po otrzymaniu zawiadomienia od właściwego podmiotu jakimi są: policja, strażnik gminny, organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Nie oznacza to, że wymienione w ustawie o ochronie zwierząt podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, które co do zasady prowadzone jest z urzędu. Organ I instancji stwierdził, że przyznanie Stowarzyszeniu statusu strony postępowania ma miejsce wówczas, gdy dotyczy jej własnego interesu lub obowiązku opartego na przepisie prawa materialnego. W tym przypadku przepis prawa materialnego daje uprawnienie właścicielowi/opiekunowi zwierzęcia, a nie organizacji społecznej - Stowarzyszeniu. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy innej osoby (tak, jak w tym przypadku), to organizacja społeczna ma prawa strony tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że Stowarzyszenie pomimo pouczenia organu, nie skorzystało z uprawnienia jakim jest dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji, że ten nie dokonał prawidłowego rozróżnienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt i art. 7 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Stowarzyszenia, stanowisko organu I instancji odnosi się do treści art. 31 k.p.a. i jest w sprawie bezprzedmiotowe, ponieważ dotyczy organizacji społecznej, która chce występować na prawach strony, a nie organizacji społecznej będącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stowarzyszenie podtrzymało tym samym dotychczasowe twierdzenia o byciu stroną postępowania i spełnieniu przesłanek z art. 28 k.p.a. Wskazało, że prowadzone postępowanie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt dotyczy zarówno obowiązku prawnego ciążącego na Stowarzyszeniu, jak i jego interesu prawnego, a nie tylko faktycznego. W tym zakresie Stowarzyszenie powołało się na stanowisko piśmiennictwa oraz przedłożyło opinię prawna w przedmiocie uprawnień organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbierającej zwierzę w sytuacji niecierpiącej zwłoki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym na wstępie postanowieniem uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...].02.2018 r. Jak podkreślono, przepisy k.p.a. nie znają instytucji dopuszczenia podmiotu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a zatem z przyczyn formalnych zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Nadto Kolegium wskazało, że o tym czy dany podmiot ma status strony danego postępowania administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. W przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego musi więc znajdować się norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności nakładającej obowiązek lub przyznającej określone uprawnienia. To zaś oznacza, że dla uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, który ma postać kwalifikowaną. Stroną jest tylko ten podmiot, którego własny interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Następnie odwołując się do treści art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, Kolegium zauważyło, że z tego przepisu nie wynika, że postępowanie administracyjne toczy się na wniosek zawiadamiającego podmiotu, bowiem trudno byłoby wskazać jaki interes prawny miałby, np. policjant w postępowaniu o jakim mowa. Dlatego też w art. 7 ust. 1a wskazano, że decyzja podejmowana jest z urzędu. W ocenie Kolegium, okoliczność wystąpienia przez Stowarzyszenie z zawiadomieniem o odebraniu zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie jest równoznaczna z legitymowaniem się przez ten podmiot interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. O udziale w postępowaniu innych stron niż właściciel zwierzęcia można byłoby mówić wówczas, gdyby dany podmiot (organizacja społeczna legitymująca się określonymi celami statutowymi), zwróciła się do organu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i zostałaby do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuszczona. W złożonej skardze na rozstrzygniecie Kolegium - Stowarzyszenie podniosło zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, polegającą na nieuznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy. W związku z powyższym zarzutem skarżąca strona wniosła o uwzględnienie skargi, gdyż wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podmiot odbierający zwierzę w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest stroną postępowania administracyjnego na gruncie art. 28 k.p.a., albowiem poniósł z własnego majątku koszty leczenia czasowo odebranych psów w wysokości 300,00 zł. Powyższe stanowisko potwierdza obowiązujące w tej sterze orzecznictwo, znajdujące swój wyraz m.in. w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15.03.2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18. Nadto Stowarzyszenie przedstawiło rozbudowaną argumentacje mającą uzasadnić posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazało m.in., że za przyznaniem Stowarzyszeniu interesu prawnego w takim postępowaniu przemawia konieczność obrony przed zarzutem działania bezprawnego związanego z odbiorem zwierząt w sytuacji niecierpiącej zwłoki. W takiej sytuacji Kolegium uchybiło przepisom art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie posiada przymiotu sprawy. Powyższe naruszenie w sposób oczywisty wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu II instancji, a w szczególności ze względu na pozbawienie podmiotu odbierającego zwierzę uprawnień do pośredniego kreowania zasobów materiału dowodowego sprawy, w tym uniemożliwiło składanie przez podmiot odbierający wniosków dowodowych, w celu rzetelnego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, pozbawiło Stowarzyszenie uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji, która nie tylko będzie rozstrzygać o prawidłowości zastosowania regulacji ustawowej przez Stowarzyszenie, ale również będzie wpływała na jego stan majątkowy, albowiem rozstrzygnięcie będzie dotyczyło także odciążenia właścicielki zwierząt kosztami m.in. leczenia, które poniosło Stowarzyszenie. W przekonaniu autora skargi, zasadna jest konstatacja w sprawie, że Kolegium naruszyło prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, uznając, iż w tych okolicznościach zawiadomienie w trybie art. 7 ust. 3 o dokonanej czynności odbioru, celem podjęcia rozstrzygnięcia, nie jest równoznaczne z dopuszczeniem do postępowania na prawach strony, a jedynie uprawnieniem organizacji do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez Kolegium przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swoich rozważań. Postawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, pomimo błędnego powołania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu, stosowanym do zażalenia z zastrzeżeniem "odpowiedniości", o czym stanowi art. 144 k.p.a., organ uchylił zaskarżone postanowienie. Realizacja kompetencji kasacyjnej przez organ odwoławczy ma miejsce w sytuacji, gdy ustali on, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia. W takiej sytuacji wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podstawą jego wydania było przyjęcie przez Kolegium, że przepisy k.p.a. nie znają instytucji dopuszczenia podmiotu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a zatem z przyczyn formalnych zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Powyższe stanowisko Kolegium, Sąd podziela. Na tle wykładni art. 28 k.p.a. w piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się zgodnie pogląd na temat braku podstaw prawnych do wydania aktu o przyznaniu (odmowie przyznania) przymiotu strony w sprawie (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 234 oraz powołane tam orzecznictwo). Przepisy k.p.a. nie dają zatem podstaw do wydania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest lub nie jest stroną postępowania. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Zatem każdy podmiot ma prawo do tego, aby - na każdym etapie toczącego się postępowania administracyjnego – wyrazić wobec organu administracyjnego wolę udziału w prowadzonym postępowaniu, jako jego strona. W każdy takim przypadku organ administracyjny ma obowiązek zbadać legitymację prawną takiego podmiotu w znaczeniu wynikającym z treści przepisu art. 28 k.p.a. Skutkiem natomiast braku obowiązku wydania aktu o przyznaniu (odmowie przyznania) przymiotu strony w sprawie jest to, że ustalenia (czy też potwierdzenia) przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. organ dokonuje m.in. poprzez zawiadamianie o podejmowanych czynnościach procesowych, a późnej doręczając takiemu podmiotowi decyzję administracyjną. Wówczas doręczenie jest jednoznaczne z uznaniem dany podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona, której nie doręczono decyzji swój interes prawny może wykazać natomiast na drodze odwoławczej lub w drodze postępowania nadzwyczajnego (wznowienie postępowania). Wobec wydania przez Kolegium formalnego rozstrzygnięcia, poza zakres sprawy rozpoznawanej w tym postępowaniu wykraczają zarzuty skargi, w których strona przedstawia stanowisko na temat kręgu podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Kwestia interesu prawnego Stowarzyszenia w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji w przedmiocie czasowego odebrania 4 psów, nie podlegała ocenie sądu. Nie są również przekonujące te argumenty skargi, które uzasadniają przyznaje przymiotu strony postępowania koniecznością zapewnienia Stowarzyszeniu możliwości obrony przed zarzutem działania bezprawnego związanego z odbiorem zwierząt w sytuacji niecierpiącej zwłoki oraz możliwością składanie przez taki podmiot wniosków dowodowych, w celu rzetelnego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Należy tylko zauważyć, że zgodnie wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności działania organów administracji publicznej - organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzianych prawem procesowym uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odnosi się zatem wyłącznie do organu administracji publicznej, lecz również rozciąga się na sytuację istniejącą w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron oraz takich podmiotów, jak działające na prawach stron, świadków, biegłego, i innych uczestników postępowania. W tym ostatnim przypadku wskazać wobec tego chociaż należy, że zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a. organizacja, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu. Organ zasadnie przyjął, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania postanowienia o odmowie przyznania przymiotu strony skarżącemu Stowarzyszeniu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę jako nie podlegającą uwzględnieniu należało oddalić.