II SA/Wr 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: WSA Andrzej Cisek (spraw.) WSA Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. i F. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma dotyczącego niezgodnego z prawem działania Wójta Gminy N. oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło pismo A. i F. G. z dnia [...] r. stanowiące skargę na - niezgodne z prawem i złożonym wnioskiem - działania Wójta Gminy N. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] r., zatytułowanym jako skarga, skierowanym do Kolegium, A. i F.G. wyrazili swoje niezadowolenie z decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]) Wójta Gminy N., orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie Ł., Gmina N. z nieruchomościami oznaczonymi nr[...], [...], [...],[...] oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Małżonkowie G. wskazali, iż z opisanej powyżej decyzji nie wynika, w jaki sposób Wójt dokonał rozgraniczenia wskazując, przy tym, że od decyzji tej złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., natomiast Wójt Gminy N. sprawę przekazał "bezprawnie" do Sądu Rejonowego w G. W ocenie Kolegium regulacje prawne odnoszące się do rozgraniczenia nieruchomości zawarte są w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), a wskazany tam przepis art. 33 ust. 3 nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, o czym A. i F. G. zostali pouczeni w powyższej decyzji z dnia [...]r. Uwzględniając więc powyższe okoliczności, Kolegium zgodnie z dyspozycją art. 66 § 3 KPA zwróciło pismo z dnia [...] r skarżącym. Pismem z dnia r. A.i F. G. wnieśli "o ponowne rozpatrzenie skargi", podnosząc, iż skoro złożyli w ustawowym terminie odwołanie od decyzji rozgraniczeniowej to działanie Wójta było niezgodne z prawem. Ponadto wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w postanowieniu z dnia [...] r. ([...]) uznało, że decyzja organu I instancji jest ostateczna, mimo że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie skarżących art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi podstawy dla oceny przez sąd tej decyzji w zakresie jej zgodności "z prawem administracyjnym". Podkreślili także, że nie kwestionowali ustalenia granicy (rozgraniczenia), gdyż nie wiedzą jak została rozgraniczona ich działka. A. i F. G. podnieśli także, iż decyzja organu I instancji, nie zawiera właściwie opisanego rozstrzygnięcia, co może doprowadzić do nieporozumień z sąsiadami i kontynuacji sporu granicznego. Wskazali także, iż w odwołaniu zakwestionowali działania niezgodne z KPA oraz fakt rozszerzenia przez Wójta Gminy N. zakresu rozgraniczenia, co skutkowało zwiększeniem kosztów postępowania. Wyjaśnili nadto, iż nie żądali przekazania sprawy do Sądu w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając na względzie powyższe A. i F. G. podnieśli zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 61 KPA (zakres postępowania nie był zgodny z ich wnioskiem) i art. 107 KPA (decyzja nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia), domagając się przy tym uwzględnienia ich skargi i uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie na mocy przepisu szczególnego rangi ustawowej. Ograniczenie takie musi być jednoznacznie czytelne i nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zaś zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania, o jakim mowa w art. 127 KPA, innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy przez sąd powszechny. W wyniku takiej regulacji decyzja administracyjna jednoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze KPA (por. np.: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99 - OSNAPU 2000 nr 10 poz. 378 oraz glosa Barbary Adamiak do tego wyroku - OSP 2000 z. 11 poz. 174 str. 578). Jak dalej wskazało Kolegium Prawo geodezyjne i kartograficzne zachowuje model, w którym sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należą w zasadzie do drogi postępowania administracyjnego, wszczynanego i prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miast) z urzędu lub na wniosek (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy), w którym możliwe jest wydanie następujących rozstrzygnięć: - decyzji o rozgraniczeniu, wydawanej na podstawie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy), wydawanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy, tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Kolegium wskazało również, iż z treści przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jedynym oczywistym wyłączeniem odwołania od decyzji organu w sprawach rozgraniczeniowych jest zastąpienie tego środka żądaniem przekazania sporu o granicę do sądu powszechnego w przypadku niezadowolenia strony z treści decyzji rozgraniczeniowej. W przepisie art. 33 ust. 3 ustawy nastąpiło bowiem wyłączenie dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania odwoławczego. Wobec powyższego wskazano, że przedstawione wcześniej przepisy prawa - w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy - dowodzą, iż postanowienie Kolegium z dnia [...] r. (Nr[...] ) dotyczące zwrotu stronom pisma, z powołaniem się na art. 66 § 3 KPA - jest zgodne z prawem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli A. i F. G. W uzasadnieniu, na wstępie wskazano, że celem skargi jest zakwestionowanie prawidłowości wydania postanowienia z dnia [...]r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wyjaśniając, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżących, a za datę jego wszczęcia uznać należy dzień doręczenia żądania Wójtowi. Wydanie zaś postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z inną datą, a tym bardziej rozszerzenie wniosku o działki 491 i 521 jest bezprawne. Nadto skarżący zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż wbrew przepisom odrzuciło skargę na niezgodne z prawem i ich wnioskiem działanie Wójta Gminy N., uznając właściwość sądu cywilnego w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Wójta wydanej w przedmiocie rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...]r. albowiem zwrot skarżącym ich pisma z dnia [...]r. uzasadniał charakter tego pisma oraz fakt, iż sprawa kwestionowanego rozgraniczenia zawisła przed sądem powszechnym i w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia, nie była jeszcze prawomocnie rozpatrzona. Nadto wskazano, iż Kolegium powzięło informację o podjęciu przez Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny w G. postanowienia w przedmiocie odrzucenia wniosku A. i F. G., w dniu [...]r. tj. w dniu wpływu skargi na postanowienie z dnia [...]r. Organ wyjaśniło również, iż wobec powodów odrzucenia przez Sąd wniosku A. i F. G. z dnia [...] r. (w którym Sąd uznał, iż Wójt Gminy N. błędnie przyjął, iż pismo to jest skierowane do sądu powszechnego) organ ten po rozpatrzeniu odwołania skarżących stwierdził jego niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. W myśli zaś art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zaskarżone postanowienie nie może być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona. W niniejszej sprawie A. i F. G. zakwestionowali postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu pisma w przedmiocie niezgodnego z prawem i złożonym wnioskiem działania Wójta Gminy N., wskazując, iż Kolegium wbrew przepisom odrzuciło skargę, uznając właściwość sądu cywilnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę powyższy zarzut strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem należy, iż stosownie do postanowień art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują zaś wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie sądy. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 powyższej ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei zgodnie z przepisem art. 33 tejże ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) wyłączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 cyt. ustawy). Z powyżej opisanych regulacji normatywnych wynika więc, iż od decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie przysługuje odwołanie, które stanowi podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności jak i zasadności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 570). Jednakże mając na względzie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, prawodawca przewidział wprost w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego uprawnienie dla strony niezadowolonej z decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości do żądania w zakreślonym ustawą terminie przekazania sprawy Sądowi. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r. (sygn. akt IISA/Ke 109/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przepis z art. 33 ust. 3 powyższej ustawy pojmować należy jako lex specialis w stosunku do przepisów KPA dotyczących odwołań od decyzji. Zasadnym jest także wskazanie, iż w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż "żądanie przekazania sprawy sądowi jest środkiem bezwzględnie anulacyjnym, a nie jedynie suspensywnym, jak odwołanie w trybie instancji. Anulacja dotyczy jednak tylko tej części decyzji, która została zaczepiona; w pozostałej części osiąga ona procesowe i materialnoprawne skutki decyzji ostatecznej" (por. J. Gudowski, Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego), w: Przegląd Sądowy z 1995, Nr 2, poz. 68, LEX Nr 9216). Mając zatem powyższe na względzie Sąd nie miał wątpliwości, iż jedyny środek umożliwiający zaskarżenie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowi żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w konsekwencji czego decyzja taka traci moc wiążącą, a zatem nie wywołuje ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Prawidłowość decyzji rozgraniczeniowej nie może być kwestionowana w drodze odwołania na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja taka nie może być również i zaskarżona, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, poprzez złożenie skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezgodne z prawem i wnioskiem skarżących działanie organu administracji publicznej – Wójta Gminy N. Za prawidłowe więc uznać należy, podjęcie przez Kolegium na podstawie art. 66 § 3 KPA - uprawniającego do zwrotu pisma w sytuacji gdy organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, nie jest właściwy w sprawie, a organ ten nie może ustalić organu właściwego albo gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny - postanowienia o zwrocie pisma A. i F. G. z dnia [...] r. Takie rozstrzygnięcie nie może być kwestionowane, zważywszy tak na osnowę tegoż pisma, jak i to, że sprawa niniejszego rozgraniczenia, zawisła przed sądem powszechnym i w dacie podjęcia postanowienia Nr [...] nie była jeszcze prawomocnie rozpatrzona. Postanowienie bowiem w przedmiocie zwrotu pisma zostało wydane w dniu [...] r, zaś postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny w przedmiocie odrzucenia wniosku A. G. i F. G. o rozgraniczenie nieruchomości podjęto w dniu [...]r. Konkludując, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.