II SA/Wr 548/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości I. stwierdza nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. W dniu [...] maja 2008 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas do 5 lat oraz ponownego zawarcia umowy po 5 letniej dzierżawie, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 pkt 2 ust. 3 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142,poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako u.g.n.). Na opisaną uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w [...] kwestionując jej § 2 tj: postanowienia obejmujące upoważnienia dla Burmistrza do: zawierania umów dzierżaw na czas oznaczony do 5 lat, ponownego zawierania umowy dzierżawy w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 5 lat, strony zawierają kolejną umowę której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, ustalania stawek czynszu dzierżawnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 li. a ,u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia przedmiotowej uchwały oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez uznanie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną do upoważnienia Burmistrza [...] do zawierania umów dzierżawy na czas oznaczony do 5 lat; do ponownego zawarcia umowy dzierżawy w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 5 lat, strony zawierają kolejną umowę której przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do stawek czynszu dzierżawnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej upoważnienia Burmistrza do zawierana umów dzierżawy oraz ustalania czynszu dzierżawnego tj. § 2 tej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały), zasadą było i tak pozostaje nadal, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważniała radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Skarżący zaznaczył, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, jako wyjątek od powyższej zasady ustawowej, wymagało indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. W związku z powyższym uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczały się tylko i wyłącznie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Przedmiotem takiej zgody musiała być ściśle oznaczona nieruchomość. Zgody tej nie można było wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych nieruchomości. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r. sygn.akt IISA/ Wr 379/17. Skarżący wskazał także, że według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. do ponownego zawarcia umowy dzierżawy, w przypadku w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejną umowę której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, wymagane jest podjęcie przez odpowiednią radę gminy uchwały. Z powyższego wynika zatem, że nie można upoważnić Burmistrza do ponownego zawarcia umowy dzierżawy w przypadku, gdy strony zawierają kolejną umowę dotyczącą tej samej nieruchomości, tak jak to uczyniono w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator zauważył także, że postanowienia § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały naruszają zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 K.c. Kształtowanie postanowień umowy winno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a zatem każdorazowo przy wydawaniu przez Radę zgody na zawarcie umowy a także na przedłużenie tych umów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że z uwagi na wątpliwości prawne przedmiotowa uchwała nie znajduje od szeregu lat praktycznego zastosowania i brak jest umów które byłyby zawarte na jej podstawie. Poinformował jednocześnie, że pod obrady Rady Miejskiej zostanie przedłożona uchwała o uchyleniu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Trzeba przy tym pamiętać, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 us.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Odnosząc powyższe kryteria do kontrolowanej uchwały Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona jedynie w części. Strona skarżąca zarzuca naruszenie przywołanego jako podstawa prawna podjętej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. wywodząc, że ww. przepisy nie mogły stanowić podstawy dla upoważnienia Burmistrza do zawierania umów dzierżaw na czas oznaczony do 5 lat oraz do ponownego zawarcia umowy dzierżawy tej samej nieruchomości wyrażonego w formie zgody generalnej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zauważyć trzeba, że charakter prawny uchwały rady gminy, podjętej na podstawie wskazanego upoważnienia - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.- nie był postrzegany jednoznacznie. Z jednej strony dopatrywano się w niej przejawu woli podmiotu mienia komunalnego (gminy jako osoby prawnej), ale równocześnie zawiera ona (i to jest jej podstawowym składnikiem treściowym) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, z pominięciem jednakże postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta). Uchwała taka ma zatem niewątpliwie charakter generalny, chociaż jej adresatem jest - co do zasady - organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2007r. sygn. II SA/Sz 591/07, wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2009r. sygn. II SA/Gd 191/0. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 7 grudnia 2009r. sygn. I OSK 732/09 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił jednak, że regulacje określające zasady zarządu mieniem gminy stanowią akty prawa miejscowego. Istotne także jest, że dość powszechną praktyka było i jest, że we wspomnianych uchwałach rad gmin znajdują się postanowienia dotyczące obrotu nieruchomościami, które rady gminy władne są podejmować na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Praktyka taką można uznać za dopuszczalną o ile postanowienia te mają również charakter generalny i do stanowienia takich reguł generalnych upoważnia radę wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało odnieść się do zagadnienia prawnego, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zakwestionowanej regulacji uchwały) upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy lokali usługowych na czas dłuższy niż 3 lata, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, poprzedzającej zawarcie jednej z takich umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości. Oceniając w tym kontekście § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zawartego w nim upoważnienia do zawierania umów dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata bez przetargu zauważyć trzeba, że przepisy nie rozstrzygały wprost, czy zgoda ta ma być indywidulana czy też może mieć charakter generalny. Według art. 37 ust. 4 u.g.n. zdanie drugie, ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Obecnie, nie budzi już wątpliwości, że przywołany przepis stwarzał możliwość nieograniczonego udzielania zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, czyli bez ograniczeń określonych w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy, co wynika z uzasadniania do projektu ustawy z dnia 5 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr VI,1891). W kontekście zarzutów skargi trzeba także wskazać, że wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. nie była jednolita zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie. Odnosząc podane przepisy ustawowe do zakwestionowanych unormowań zaskarżonej uchwały należy wskazać, że art. 37 u.g.n. uznawany jest za lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. Przejawem klarowności przy wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. może być komentarz E. Bończak-Kucharczyk (wyd. 2018 r.), gdzie w części 4 powiedziano, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie zawiera samodzielnej regulacji pozwalającej na odstąpienie od przetargu, zaś w części 5, że błędna jest wykładnia jakoby art. 37 ust. 4 dotyczył wyłącznie sytuacji opisanych w ust. 2 i 3. Jak wskazuje komentarz "tryb bezprzetargowy zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata mógł być zatem, za zgodą rady, wprowadzany także w przypadkach, o których nie ma mowy w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.". Ten kierunek wykładni potwierdza przywołana już nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. z dnia 5 listopada 2009 r. Powołując wyrok II SA/Kr 442/09 komentatorka cytuje pogląd prawny, że "możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Autorka wskazuje także, że uchwały w sprawach z art. 37 ust. 4 u.g.n. mają mieć charakter indywidualny. Przytoczenie tych odmiennych poglądów potwierdza wyrażone wcześniej stanowisko, że wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. nie była jednoznaczna w dacie podejmowania zaskarżonej części uchwały. Z kolei fakt, że wykładnia tego przepisu była wątpliwa powoduje, że nie sposób uznać, iż kwestionowana uchwała wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Jak już bowiem zauważono przesłanki do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy określa przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym sprzeczność tę orzecznictwo ujmuje się kategoriach istotnego naruszenia prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że nieważność uchwały rodzi daleko idące skutki, z mocą od daty jej podjęcia. Adekwatne do wagi tych skutków muszą być zatem powody stwierdzenia nieważności aktu. Implikacje orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy zostały określone poprzez posłużenie się określeniem nieostrym, niemniej jednak wskazującym na doniosłość uchybienia. Przesłanka sprzeczności z prawem oznacza, że naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan przeciwny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. Sprzeczność jest stanem stanowiącym zaprzeczenie stanu powinnego, jego odwrotnością. Orzekanie o sprzeczności uwarunkowane jest zatem uprzednim ustaleniem stanu zgodnego z prawem jako stanu modelowego. Sytuacja staje się skomplikowana, gdy stan modelowy nie jest jednoznaczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie od zasadności każdego z opisanych stanowisk odnośnie do wykładni art. 37 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały i ich oceny przez sąd orzekający, faktem jest istniejąca rozbieżność wykładni przywołanego wcześniej unormowania. Skoro w dacie podejmowania skarżonej uchwały nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Z tych względów w ocenie sądu nie mógł odnieść skutku zarzut skargi wskazujący na istotne naruszenie 37 ust. 4 u.g.n. Pogląd prawny o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w formie aktu prawa miejscowego, czyli w sposób generalny, znajduje swoje uzasadnienie w motywach wyroku II SA/Kr 442/09 oraz w Komentarzu G. Bieńka i M. Gdesza do art. 37 u.g.n., w wydaniu z 2012 r. W powołanym wyroku wyrażono pogląd, że wykładnia językowa i systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Sesje rady miejskiej nie będą wówczas w znaczącej części poświęcane debatowaniu w kwestii oddawania w dzierżawę ogródków przydomowych. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Dlaczego więc według art. 37 ust. 4 u.g.n. rada miałaby rozstrzygać podobne kwestie tylko indywidualnie. Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Dlaczego zatem w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych. W omawianym wyroku wskazano ponadto, że podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Funkcja kontrolna obejmuje przecież kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez prezydenta miasta, więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza. Odnośnie do komentarza G. Bieńka na który powołano się między innymi w wyroku o sygn akt II SA/Wr 379/17 przywołanym w skardze (por. także wyrok II SA/Ol 859/15), warto zauważyć, że w wydaniu tego Komentarza z 2012 r. doszło do zmiany wcześniejszego stanowiska. W nowym wydaniu komentarza pisze się (teza 24 przy art. 37 ust. 4 u.g.n.), że "brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości". W związku z powyższym, trzeba zauważyć, że twierdzenie skarżącego o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy, poparte ww. wyrokiem, nie jest w orzecznictwie sądowym postrzegane jednolicie. Poza przywołanym już wcześniej wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 442/09 wskazać można także inne wyroki opowiadające się za możliwością wyrażenie przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata , w sposób generalny tj. wyrok z dnia 9 października 2018 r. II SA/Wr 605/18, z dnia 14 listopada 2018 r. II SA/Wr 627/18, z dnia 4 grudnia 2018 r. II SA/Wr 633/18, z dnia 5 grudnia 2018 r. II SA/Wr 643/18. Reasumując, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby w warunkach tej sprawy, można było uznać za rażące naruszenie prawa, podjęcie przez radę aktu o charakterze generalnym, stanowiącym akt prawa miejscowego, w którym jednocześnie uregulowano zasadę oraz wyjątki od przetargu, czerpiąc kompetencję do jego uchwalenia z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a oraz art. 40 u.s.g. Skarga okazała się natomiast uzasadniona w części w jakiej zakwestionowane zostało uprawnienie Rady Miasta do upoważnienia Burmistrza do ustalenia stawek czynszu dzierżawnego (§ 2 pkt 3 uchwały). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie przyznaje bowiem radzie gminy uprawnienia do określenia w uchwale stanowiącej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych komunalnych, stawek czynszu dzierżawnego. Określenie tych stawek mieści się natomiast w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że jest to kompetencja wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy uprawienia dla upoważniania wójta do ustalenia stawek czynszu dzierżawnego. Z tych też względów Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę należało zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalić (pkt II sentencji wyroku).