II SA/Wr 549/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędzia NSA - Jerzy Krupiński Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy - Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego Burmistrz [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowaną usługą z zakresu handlu - sklep branży przemysłowej wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną (przyłączami: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, energetyczne, wjazdu, chodniki), zlokalizowanej w O. przy ul. [...], na działkach nr A, B, C, D, E. W uzasadnieniu wskazał, że przedłożone zostały wszystkie dokumenty wymagane w celu otrzymania pozwolenia na budowę przepisami art. 33 i art. 35 Prawa budowlanego, w tym wymagane uzgodnienia. Poza tym podał, że w toku postępowania administracyjnego S. C., będący stroną tego postępowania, wniósł zastrzeżenia, zarzucając ograniczenie warunków użytkowych jego budynku i działki, zacienienie i zasłonięcie, brak parametrów działki i projektowanego budynku, brak odległości od ul. [...], [...], parkingu, zajęcie części parkingu na cele prywatne, ograniczenie dostępu do drogi publicznej i widoku. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów organ stwierdził następnie, że lokalizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia [...], co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 kwietnia 2001 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 13 czerwca 2001 r. Zacienienie i odległości usytuowania budynku nie są sprzeczne z przepisami rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości od ulic [...] i [...] są zgodne z ustawą o drogach publicznych, co potwierdza uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w N., a budynek projektowany jest w linii zabudowy. Nie został naruszony dostęp do drogi publicznej oraz możliwość korzystania z parkingu. W myśl planu znajdujące się na działce drzewa kasztanowe i lipy pozostają w stanie nienaruszonym, natomiast ograniczenie warunków użytkowych (zasłonięcie od strony ul. [...], pogorszenie widoku) nastąpiło wobec niewykorzystania możliwości nabycia spornej działki przez S. C. Fakt zaprojektowania w parterze budynku J. S. sklepu branży przemysłowej wyklucza możliwość występowania wibracji urządzeń chłodniczych. Z powyższych względów zachowane zostały wynikające z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego zasady dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od tej decyzji odwołali się S. i Z. C., właściciele działki sąsiedniej, zarzucając fakt udzielenia pozwolenia na działkę, która była przeznaczona na parking ogólnomiejski i zieleniec ze starodrzewem, który może zostać uszkodzony ze względu na szczupłość działki, a nadto, że projektowany budynek będzie powodował ograniczenie dopływu światła dziennego, natomiast widok z prowadzonej przez skarżących kawiarni i tarasów budynku będzie zasłonięty, co pozbawi wypracowanego poziomu świadczonych usług. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. l Prawa budowlanego pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, a zgodnie z ust. 4 tego przepisu, pozwolenie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor załączył do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego wymagane uzgodnienia oraz dokumenty wraz z projektem budynku, sporządzonym przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, spełniając wszelkie związane z tym wymagania. W ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi. Odnośnie podnoszonych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wskazał dodatkowo, że projektowany budynek nie powoduje ograniczenia dopływu światła dziennego określonego w § 13 i nasłonecznienia określonego w § 60 warunków technicznych, a usytuowanie budynku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z § 12 ww. przepisów. Również istniejący drzewostan pozostaje nienaruszony, gdyż znajduje się poza obrysem projektowanego budynku i sieci zewnętrznych (drzewa znajdują się przy granicy bocznej działki). W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. C. zarzucił naruszenie prawa budowlanego i ochronę osób trzecich, a także zasad współżycia społecznego, podnosząc iż udzielone zostało pozwolenie na budowę budynku dwukondygnacyjnego, co spowoduje niekorzystne skutki dla budynku juz istniejącego, będącego budynkiem z działalnością gastronomiczną (kawiarnia) z tarasem bezpośrednio przylegającym do spornej działki, usytuowanym przy ścianie frontowej z dużą ilością okien, co spowoduje duży stopień zacienienia. Wskazał, że otrzymując zezwolenie na budowę swego domu wraz z kawiarnią otrzymał zapewnienie, że teren bezpośrednio przylegający będzie zagospodarowany jako zieleniec miejski oraz parking ogólnomiejski. W przeciwnym razie nie kupowałby swej działki. Ponadto podał, że we wszystkich ogłoszeniach przetargowych sporna nieruchomość została wykazana jako przeznaczona na cele usług i handlu z możliwością lokalizacji pawilonu jednokondygnacyjnego. W pismach procesowych dodatkowo podawał, że taras stanowi integralną cześć budynku i służy jako pomieszczenie na pobyt ludzi, stąd odległość powinna obowiązywać od muru tarasu, poza tym w projekcie są otwory okienne, zaś odległość od granicy nie przekracza 4 m., a nadto na etapie projektu nie było uzgodnień w zakresie odległości usytuowania spornego budynku w stosunku do granicy działki. Podał również, że złamano przepis art. 48 prawa budowlanego gdyż budowa została rozpoczęta nielegalnie 15 czerwca 2002 r. i wymurowana ściana posiadająca otwory okienne znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m. od granicy działki. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, z uwagi na fakt, iż przez skarżącego podnoszonych i powtarzanych jest wiele argumentów, sprecyzować trzeba zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie i w związku z tym podkreślić, iż kontrolą tą objęta jest decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu przedmiotem rozstrzygania nie mogą być zarzuty dotyczące treści obwieszczeń o przetargu oraz okoliczności rezygnacji z uczestniczenia w przetargu na działkę, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Kwestie te odnoszą się do cywilnoprawnego trybu sprzedaży nieruchomości pozostających w zasobie gminnym, określonego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Natomiast zarzuty koncentrujące się na sferze wykonawczej projektowanej inwestycji J. S. pozostają w sferze kognicji organów nadzoru budowlanego. Podkreślić w tym miejscu warto, że proces inwestycyjny składa się z dwóch zasadniczych etapów, z których pierwszy – będący procesem przygotowawczym - prowadzony jest przez organy architektoniczno-budowlane i zakończony zostaje zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz wydaniem pozwolenia na budowę, natomiast drugi – wykonawczy - prowadzony jest przez organy nadzoru budowlanego, spełniające rolę w rodzaju "policji budowlanej", czuwającej nad przebiegiem procesu budowlanego w sposób zgodny z przepisami prawa oraz utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organy obydwu instancji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, regulujące w sposób komplementarny wymogi jakim powinien odpowiadać projekt budowlany oraz zasady jakimi winien kierować się inwestor na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie budowlane. Dokonywana przez Sąd w niniejszym postępowaniu ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do zbadania zgodności z przepisami tej ustawy oraz normami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Obowiązki organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę określa przepis art. 35 ustawy, stanowiący w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że przed wydaniem decyzji w tym zakresie organ ten sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a poza tym sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a nadto wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (ust. 1). Organ ten może również badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy (ust. 2). Organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia powyższych wymagań oraz wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, dotyczących ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust. 4). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zawarte w art. art. 32 ust. 1, 2 i 4, 33 ust. 2, 34 i 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W szczególności inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączając notarialną umowę kupna-sprzedaży działki objętej sporną inwestycją, zawartą w dniu 22 maja 2000 r. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie daje również podstaw do przyjęcia niezgodności zamierzonej budowy budynku dwukondygnacyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta jest oceniana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i kończąca to postępowanie decyzja jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobligowany do sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże sprawdzenie to ma na celu wyłącznie ustalenie czy nie nastąpiła zmiana planu skutkująca wygaśnięciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca na rzecz J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 27 kwietnia 2001 r., została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 13 czerwca 2001 r. Jest w sprawie niesporne, że w okresie pomiędzy wydaniem tej decyzji a wydaniem decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie, co ma ten skutek, że ocena zawarta w tej decyzji była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Nie można także podzielić podnoszonych przez skarżącego obaw zniszczenia starodrzewu, albowiem z mapy sytuacyjnej wynika, że istniejący na działce drzewostan, rosnący tuż przy zewnętrznej bocznej granicy działki i będący częściowo zadrzewieniem przydrożnym, jest oddalony od projektowanego budynku i ma zostać w całości zachowany. Ponadto w ocenie Sądu w sprawie zostały spełnione inne szczegółowe warunki techniczne, w szczególności wynikające z obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). W projekcie zachowane zostały odległości budynku projektowanego wynoszące 3 m od granicy działki sąsiedniej oraz 7,50 m pomiędzy budynkiem istniejącym a obiektem przesłaniającym, wynikające z § 12 ust. 4 pkt 2 i § 13 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Projekt techniczny inwestycji - poza otworami wypełnionymi na stałe luksferami – nie przewidywał bowiem w ścianie budynku od strony granicy otworów okiennych, natomiast wysokość projektowanego budynku wynosi 7 m, stąd odległość pomiędzy budynkami nie jest mniejsza niż wysokość budynku projektowanego. Analiza treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje też podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia chronionych interesów skarżącego, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Rozpatrując zarzuty w zakresie zapewnienia uzasadnionej ochrony interesów osób trzecich określonych w tym przepisie należy stwierdzić, że ochrona tych interesów polega m.in. na ochronie przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 2 lit. b). Wobec takiego brzmienia analizowanego przepisu stwierdzić przyjdzie, że wbrew twierdzeniom skarżącego zacienienie tarasu nie narusza przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 ze zm.), albowiem taras nie jest pomieszczeniem w świetle zapisów § 3 pkt 7-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Bezspornie tarasu nie można zakwalifikować do żadnego z rodzajów pomieszczeń wymienionych w tym rozporządzeniu. Twierdzenie powyższe jest uprawnione zwłaszcza tym, że przepis § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia wymienia tarasy jako części budynku. Obok schodów, galerii, balkonów, pochylni i ramp, a nadto w odniesieniu do tarasów rozporządzenie zawiera odrębne uregulowania (np. § 126, § 301, § 317). Jak wskazano wyżej posadowienie spornego obiektu ma być natomiast dokonane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami. Podzielić należy poza tym pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, iż na etapie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wbudowaną usługą z zakresu handlu tj. sklepu branży przemysłowej nie może ostać się argument oparty o przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy, dotyczący uciążliwości spowodowanych przez hałas i wibracje urządzeń chłodniczych i wentylacyjnych. Poza tym, jak wynika z załączonych do akt planów sytuacyjnych, skarżący posiadają zapewniony dojazd do swojej nieruchomości oraz możliwość korzystania z istniejącego parkingu. Podnoszone przez S. C. argumenty, że realizacja zamierzonej inwestycji spowoduje niekorzystne skutki dla prowadzonej działalności (pogorszenie widoku z tarasu, zmniejszenie obrotów) dotyczą naruszenia interesów faktycznych skarżącego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Okoliczności te nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że nie mogą prowadzić do wniosku, iż organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego należy natomiast przytoczyć prezentowany w orzecznictwie słuszny pogląd, w myśl którego wobec faktu, że skoro ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają unormowania stanowiącego odpowiednik art. 5 Kodeksu cywilnego, to organy orzekające w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę są związane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach Prawa budowlanego i z tego względu zarzuty naruszenia zasad współżycia społecznego należy uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. IV SA 1826/00, System Informacji Prawnej LEX nr 75538). Mając na względzie fakt, że ponadto uzyskano wszelkie prawem wymagane uzgodnienia i opinie, a podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, należało stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co prowadzi do konstatacji, iż organy obu instancji działały legalnie. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.