II SA/Wr 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 21 kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę A. Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. w S. złożyły wniosek do Marszałka Województwa D. o udzielenie koncesji na wydobycie granitu metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] o powierzchni 9,06 ha, AM -1 w obrębie miejscowości C. (część zlokalizowana w gminie M.). Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Dyrektor Wydziału Geologii Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. (pismo wpłynęło dnia 23 lipca 2007 r.), zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947) o uzgodnienie ww. wniosku na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 106 § 1 k.p.a. zaopiniował pozytywnie przedłożony wniosek. A. Kopalnie Surowców Mineralnych Spółka z o.o. w S. pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy S. zwróciła się o wydanie opinii w sprawie zmiany treści punktu 5 wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" na działce nr [...] w zakresie daty rozpoczęcia działalności. Spółka wskazała, że w związku z przedłużającym się postępowaniem administracyjno-sądowym zmianie ulega treść punktu 5 wniosku z zapisu "rozpoczęcie działalności nastąpi do końca 2007 r." na zapis "rozpoczęcie działalności nastąpi nie później niż do końca 2010 r." W odpowiedzi na ww. wystąpienia Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia 13 stycznia 2009 r., znak: [...] skierowanym do Spółki poinformował, że podtrzymuje pozytywną opinię dotyczącą udzielenia koncesji na wydobycie granitu niezależnie od przewidywanej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej. W dniu 16 lutego 2009 r. M. T. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na "postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009 r., znak: [...]", zarzucając mu naruszenie art. 106 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 125 §1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego. W oparciu o powyższe zarzuty M. T. wniosła o uchylenie postanowienia na podstawie przepisu art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. oraz o nakazanie organowi pierwszej instancji doręczenia "pierwotnego postanowienia opiniującego Burmistrza Miasta i Gminy S.". W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 9 lutego 2009 r. w Urzędzie Miasta i Gminy S. na jej żądanie doręczono jej odpis pisma z dnia 13 stycznia 2009 r., które w jej ocenie jest postanowieniem opiniującym wniosek koncesyjny. Zarzuciła, że postanowienie opiniujące jest zaskarżalne w toku instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w związku z tym powinno zgodnie z przepisem art. 125 § 1 i § 3 k.p.a. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponieważ zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. nie spełnia tych wymogów formalnych uzasadniało to w ocenie M.T. uwzględnienie zażalenia. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez M. T.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009 r. nie stanowi władczego jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zaskarżone pismo nie jest postanowieniem pozytywnie opiniującym (uzgadniającym) wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie granitu, o którym mowa w art. 106 k.p.a. oraz art.16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. W związku z powyższym z przyczyn przedmiotowych tj. braku przedmiotu zaskarżenia (aktu administracyjnego) zażalenie jest niedopuszczalne. Ponieważ elementami konstytutywnymi aktu administracyjnego są oznaczenie organu administrującego, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do wydania aktu, Kolegium odmówiło pismu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009 r. przymiotu aktu administracyjnego – postanowienia - z powodu braku podstawowego elementu postanowienia tj. władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony wynikających z norm prawa materialnego. Organ stwierdził, że sam zwrot użyty w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy S. o treści: "informuję, iż podtrzymuję pozytywną opinię dotyczącą udzielenia koncesji na wydobycie niezależnie od przewidzianej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej" nie jest dyskrecjonalnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych, co już dyskwalifikuje czynność jako akt administracyjny. Skoro kwestionowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia a jedynie informację nie może być uznane za postanowienie i w konsekwencji nie jest dopuszczalne zażalenie. Zdaniem Kolegium zaskarżone pismo nie zawiera także wszystkich formalnych cech postanowienia określonych w art. 124 k.p.a w tym wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Jako potwierdzenie argumentacji niedopuszczalności zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wydanie postanowienia w wyniku współdziałania następuje na skutek wystąpienia organu załatwiającego sprawę główną, a nie podmiotu zainteresowanego. Nadto, przepis art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wymaga dla udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem przepis wymaga uzgodnienia a nie opinii. Z przedstawionych względów pismo Burmistrza z dnia 13 stycznia 2009 r. nie może być kwalifikowane jako uzgodnienie wydobywania kopalin, a tym samym jako akt administracyjny rozstrzygający sprawę administracyjną. Skoro zaskarżone pismo nie jest postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało złożone na nie zażalenie za niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. T. zarzucając rażące naruszenie art. 134 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. a także naruszenie art. 123 i art. 106 § 1 i 5 k.p.a w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia organu pierwszej instancji albo o uchylenie obu tych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. błędnie uznało, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009r. nie jest postanowieniem zaskarżalnym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że organ błędnie uznał, że uzgodnienie dokonywane w postępowaniu koncesyjnym nie wymaga w ogóle zachowania trybu postępowania oraz formy postanowienia w rozumieniu regulacji kodeksowej. M. T. podniosła, że zaskarżony akt jest rażąco niezgodny z prawem i dlatego konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Jej zdaniem organ drugiej instancji przeoczył rygor wynikający z art. 106 k.p.a. który wymaga, aby każde zachowanie organu administracji publicznej wyrażające zajęte stanowisko w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ, następowało w drodze postanowienia, które jest jedyną formą działania organu w tym zakresie. W związku tym skarżąca podniosła, że każde wyrażenie stanowiska przez organ jest postanowieniem w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz przepisu art. 123 k.p.a. niezależnie od tego, czy dokument potwierdzający zajęcie stanowiska spełnia wymogi formalne dla takiego aktu administracyjnego. W ocenie skarżącej mimo braków formalnych postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009 r. podlega ono kontroli w postępowaniu zażaleniowym jak każde inne postanowienie zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Odmienne stanowisko w ocenie skarżącej jest sprzeczne z powołanymi przepisami k.p.a. oraz przepisami Prawa geologicznego i górniczego, na podstawie których doszło do zaskarżonego uzgodnienia wniosku koncesyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że nie uznał, skierowanego do A. Kopalni Surowców Mineralnych Sp. z o.o. pisma z dnia 13 stycznia 2009 r. za postanowienie niezaskarżalne lecz uznał, że pismo to w ogóle nie jest postanowieniem. Zdaniem Kolegium skarżąca błędnie wywodzi, że każde pismo w sprawie wymagającej współdziałania jest postanowieniem niezależnie od wymogów art. 124 k.p.a. Akt administracyjny jakim jest postanowienie musi bowiem zawierać elementy konstytutywne przewidziane dla takiego aktu m.in. rozstrzygnięcie o istocie sprawy tzn. ukształtowanie w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron wynikających z norm prawa materialnego. Zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. nie zawiera konstytutywnego elementu, o którym mowa w przepisie art. 124 § 1 k.p.a tj. rozstrzygnięcia, gdyż informacja, że w sprawie zostało już wydane postanowienie nie może być kwalifikowana jako akt administracyjny, albowiem nie rozstrzyga o żadnych prawach i obowiązkach stron postępowania, a w związku z tym skarga powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm) – zwanej dalej "u.p.p.s.a." Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dodać wypada, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Uwzględniając przytoczone zasady dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 przywołanej wyżej ustawy, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo Burmistrza S. z dnia 13 stycznia 2009 r. może być kwalifikowane jako akt administracyjny mający formę zaskarżalnego postanowienia. Strona skarżąca dowodzi, że pomimo pewnych ułomności mamy do czynienia z takim aktem, gdyż Burmistrz zajął stanowisko w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ – co zawsze następuje w formie postanowienia, które jest jedyną dopuszczalną formą działania w takim przypadku. Zdaniem skarżącej wyrażenie w takich okolicznościach stanowiska przez organ - w każdym przypadku - kwalifikowanej jest jako postanowienie, niezależnie od tego czy dokument zawierający to stanowisko spełnia wymogi określone w art. 124-125 k.p.a. Rozważając zaistniałą kwestię sporną zauważyć przede wszystkim należy, że doktryna i orzecznictwo wyodrębnia w działaniach prawnych organów administracji akty prawne zmierzające bezpośrednio do wywołania skutku w sferze praw i obowiązków stron oraz czynności prawne i faktyczne o różnym charakterze (merytoryczne, formalne). Trzeba też mieć na uwadze, że w sprawach indywidualnych administracja może działać nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych w formie decyzji lub postanowień ale też wiele spraw załatwia przez tzw. czynności materialno-techniczne lub pisma informujące. W niniejszej sprawie odpowiedniego zakwalifikowania wymaga pismo organu wykonawczego gminy – Burmistrza Miasta i Gminy S. – skierowane go A. Kopalni Surowców Mineralnych w którym zawarte zostało stwierdzenie, że organ ten podtrzymuje swoją pozytywną opinię co do wniosku o udzielenie koncesji – niezależnie od przewidzianej daty rozpoczęcia działalności wydobywczej. Nie ulega wątpliwości, że pismo to sporządzone zostało w czasie kiedy przed innym organem administracji – Marszałkiem Województwa – toczyło się postępowanie z wniosku A. Kopalni Surowców Mineralnych o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa. Akta wskazują, że w postępowaniu tym Burmistrz Miasta i Gminy S. występował jako organ współdziałający (art. 106 k.p.a.). Zatem dla ustalenia, czy sporne pismo należy kwalifikować jako ułomny akt administracyjny mający formę postanowienia – jak chce tego skarżąca – należy ustalić, czy wydane ono zostało w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. Norma ta stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po wyrażaniu stanowiska przez ten organ. O współdziałaniu i o formie zajęcia stanowiska decyduje zatem przepis prawa materialnego. Zgodnie przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) wójt, burmistrz, prezydent jest organem współdziałającym w postępowaniu koncesyjnym i w zależności od przedmiotu opinii – uzgadniającym lub opiniującym. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie kopalin wymaga opinii (art. 16 ust. 4 ww ustawy) natomiast koncesja na działalność nie polegającą na poszukiwaniu bądź rozpoznaniu złóż kopalin (z wyjątkiem obszarów morskich) zawsze wymaga uzgodnienia, a nie opinii (art. 16 ust. 5 tego aktu). Prawo geologiczne i górnicze rozróżnia zatem wyraźnie sytuacje, gdy współdziałanie wójta, burmistrza lub prezydenta polega na wyrażeniu opinii albo uzgodnienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że udzielenie koncesji, nigdy nie jest efektem samodzielnego działania organu orzekającego w tym przedmiocie. Udzielenie koncesji – przyjmującej formę decyzji administracyjnej - wymaga natomiast współdziałania organów (dwóch lub więcej). Tryb procesowy współdziałania organów szczegółowo uregulowany został w przywołanym już art. 106 Kodeksie postępowania administracyjnego ( w przypadku koncesji, ze zmianami wprowadzonymi ustawą - Prawo geologiczne i górnicze). Z przepisów tych wynika, że organ współdziałający zajmuje stanowisko (obojętnie czy chodzi o opinię, czy o uzgodnienie) w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Jednakże obowiązek podjęcia działań zamierzających do uzyskania opinii lub uzgodnienia spoczywa, co należy podkreślić, na organie prowadzącym postępowanie główne. Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. zwracając się o przedstawienie stanowiska (organu współdziałającego) organ prowadzący postępowanie (koncesyjny) zawiadamia o tym stronę. Postępowanie przed organem współdziałającym może być zatem skutecznie "wszczęte" tylko na skutek wystąpienia organu koncesyjnego. Potwierdza to brzmienie art. 105 a Prawa geologicznego i górniczego z którego wynika, że "jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej (zgodnie z art. 102 są to jednocześnie organy koncesyjne) od jego zaopiniowania lub uzgodnienia, przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty doręczenia projektu rozstrzygnięcia". Organ współdziałający zajmuje zatem stanowisko po otrzymaniu od organu prowadzącego postępowanie główne projektu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie pismo z dnia 13 stycznia 2009 r. stanowi odpowiedź na wystąpienie strony postępowania koncesyjnego a nie na wystąpienie organu właściwego do orzeczenia w przedmiocie koncesji. Mając dodatkowo na uwadze, że Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2007 r. zajął już stanowisko wymagane na mocy art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (w wyniku wcześniejszego wystąpienia Marszałka) nie można w rezultacie zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżone zażaleniem pismo z dnia 13 stycznia 2009 r. należy uznać za stanowisko zajęte w ramach współdziałania organu. Brak tutaj bowiem niezbędnego elementu jakim jest zwrócenie się przez organ koncesyjny o zajęcie stanowiska. Drugim powodem dla którego nie można zgodzić się z argumentami skargi jest trafne – zdaniem Sądu – stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące, że zaskarżone pismo nie posiada konstytutywnych elementów przewidzianych dla aktu o charakterze materialnoprawnym jakim jest postanowienie uzgadniające – przede wszystkim brak jest rozstrzygnięcia kwestii w której wypowiada się w postępowaniu koncesyjnym organ gminy jako organ współdziałający – a więc uzgodnienia udzielenia koncesji na podstawie planu miejscowego albo studium. W piśmie z dnia 13 stycznia 2009 r. zawarta jest informacji dla strony o podtrzymaniu pozytywnej opinii wyrażonej już w sprawie udzielenia koncesji, niezależnie od terminu rozpoczęcia działalności. Należy zgodzić się z organem, że w piśmie tym brak jest dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia organu o prawach i obowiązkach stron. Udzielenie informacji o wcześniej zajętym stanowisku, nie może być uznane za rozstrzygnięcie w kwestii w której uprawiony jest wypowiadać się organ współdziałający. Ponadto pismo z dnia 13 stycznia 2004 r. nie zawiera – na co też trafnie zwróciło uwagę Kolegium – innych istotnych składników struktury postanowienia określonych w art. 124 k.p.a – jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Pismo to nie zawiera również uzasadnia faktycznego i prawnego. Brak więc, zdaniem Sądu, podstaw do kwalifikowania go jako akt administracyjny – nawet ułomny. W rezultacie nie można się zgodzić ze skarżącą, że będące w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Kolegium pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 stycznia 2009 r. jest postanowieniem. W konsekwencji trafnie organ II instancji stwierdził więc niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Z powyższych względów – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 skargę oddalił.