II SA/Wr 549/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2019 r. w sprawie ze skargi N. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia N. C. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie z [...] (nr [...]) Prezydenta W. nakładające na skarżącą grzywnę w kwocie 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na usunięciu odpadów budowlanych z terenu działki nr [...], obręb S. przy ul. C. we W., tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Jak wynika z motywów postanowienia, decyzją Prezydenta W. z [...] (nr [...]), zmienioną następnie decyzją SKO z [...] (SKO [...]), nakazano skarżącej usunięcie odpadów z terenu nieprzeznaczonego do składowania odpadów, tj. z działki nr [...] obręb S., przy ul. C. we W. w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą przedmiotowego obowiązku Prezydent W., będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w dniu 7 I 2019 r. wystosował upomnienie, w którym wezwał do wykonania obowiązku usunięcia odpadów budowlanych w terminie 7. dni od daty jego otrzymania. Mimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji Prezydent W. w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy i nadał mu klauzulę wykonalności. Jednocześnie postanowieniem z [...] (nr [...]) Prezydent W. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł, co zakwestionowała zażaleniem strona skarżąca. W ocenie SKO w okolicznościach sprawy postanowienie w przedmiocie grzywny należało uznać za prawidłowe. Jest bowiem bezsporne, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym przymuszającym. Jej celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, która będzie na tyle dolegliwa, że przyczyni się bezpośrednio i natychmiastowo do wykonania nałożonego na osobę zobowiązaną zobowiązania przy uwzględnieniu jej sytuacji faktycznej. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna ma bowiem być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku. Niecelowe byłoby stosowanie wobec skarżącej innych środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym - w szczególności wykonania zastępczego, a nałożona grzywna będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania przez zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym i tytule egzekucyjnym (decyzji administracyjnej). Zdaniem SKO niezasadne są podnoszone w zażaleniu argumenty wskazującej na brak tytułu prawnego do nieruchomości a tym samym niemożność wykonania obowiązku. SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 26 ust.1 i 4 ustawy z 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz.701), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. W ocenie SKO organ egzekucyjny prawidłowo więc rozważył i zastosował materialne i formalne przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 ustawy o odpadach oraz przepisów ustawy z dnia 17 VI 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "upea". Skarżąca podniosła, że nie jest już posiadaczką nieruchomości, gdyż utraciła tytuł prawny do jej posiadania - wraz z samym posiadaniem. Nie jest w konsekwencji również posiadaczką odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie była właścicielką tychże odpadów, nie może więc już ich usuwać, gdyż byłoby to naruszeniem cudzej własności. Skarżąca wskazywała na fakt, że właściciel nieruchomości i posiadacz tejże nie wyraża zgody na dokonywanie jakichkolwiek czynności przez skarżącą odnośnie przedmiotowej nieruchomości i rzeczy znajdujących się na niej. Wskazano także, że skarżąca nie posiada orzeczenia umożliwiającego wejście na cudzy grunt. Wywody, na których oparto zaskarżone postanowienie nie przystają – zdaniem skarżącej - do okoliczności sprawy. Pominięto tu fakt, iż rzekome "odpady" to w istocie rzeczy "pełnowartościowe płyty budowlane". W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 upea - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa. Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 VII 2016 r., II FSK 1637/14 – publ. CBOSA). Skarżąca podnosi w istocie niewykonalność obowiązku, mimo że nie wniosła zarzutów na podstawie art. 33 upea, służących weryfikacji dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Argumenty mające przemawiać za niecelowością egzekucji podnoszone są zaś w skardze na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego (grzywny), gdzie w zasadzie nie ma miejsca na rozważanie tego typu zagadnień. W okolicznościach sprawy jest jednak niewątpliwe, że skarżąca, mimo upomnienia, nie podjęła działań zmierzających do wykonania obowiązku. W ocenie skarżącej jest ona z tego obowiązku zwolniona, bowiem nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się odpady. Jak jednak słusznie wyjaśniło SKO, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Wynika to jednoznacznie z art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach. Fakt, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nie może wiec oznaczać niewykonalności obowiązku. Podstawy do zwolnienia skarżącej z obowiązku nie można też upatrywać w uznaniu przez skarżącą odpadów za "pełnowartościowe płyty budowlane". Kwalifikacja prawna znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości materiałów została dokonana mocą ostatecznej decyzji, zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się zasadności nałożenia obowiązku (art. 29 § 1 upea). Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 upea, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 III 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10 I 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA). W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, ze zm.).