II SA/Wr 55/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 grudnia 2024 r. nr 217/2024 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. 18 września 2024 r. nr 217/2024 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie jako: "DRZGW", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania E. z o.o. we W. (dalej jako: "spółka" "strona skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 listopada 2023 r., odmawiającej wydania na rzecz Spółki pozwolenia wodnoprawnego ma wykonanie urządzeń wodnych, tj. trzech dalb rurowych oraz na postój na wodach płynących statku – hotelu, na O., we W., dz. Nr [...] AM – [...], ob. S., M. W. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2019 r. strona skarżąca wystąpiła do Zarządu Zlewni we W. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę trzech dalb rurowych i postój obiektu pływającego na wodach płynących, na O. we W., przy ulicy [...], według załączonego operatu wodnoprawnego. Do wniosku poza operatem wodnoprawnym dołączono wypis i wyrys z obowiązującego na terenie zainwestowania obszaru, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załączonego operatu wodnoprawnego wynika, że inwestycja polegać ma na posadowieniu na O. we W. hotelu na wodzie. Strona uprzednio dokonała zgłoszenia wodnoprawnego, jednakże z uwagi na sprzeciw Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (numer decyzji wskazany w operacie), przyjęto procedurę pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na konieczność wbicia dalb rurowych, które organ wodny uznał za urządzenia wodne. W dalszej części operatu wskazano, że oddziaływanie na środowisko obiektu ograniczone będzie do powierzchni samego hotelu, który podłączony będzie do miejskich sieci energetycznej, kanalizacyjnej i wodnej. Teren na którym posadowiony będzie hotel to wody płynące, należące do Skarbu Państwa, we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Dalby stalowe będą miały średnice 610 mm, wbite w dno rzeki tak, aby góra dalby wystawała na wysokość 118,40 cmnpm, co pozwoliłoby na mocowanie statku do poziomu wody z powodzi z 1997 r. Wymiary statku to długość 46 metrów, szerokość 11 metrów, wysokość 3,5 metra. Z uwagi na niskie prześwity pionowe Mostu [...] i [...], uniemożliwiające transport gotowego obiektu, hotel miałby być wykonany na miejscu. Za zaplecze budowy służyć ma barka. Montaż kadłuba odbywać się będzie pod nadzorem inspektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we W. Jak wskazano w operacie wodnoprawnym, przedsięwzięcie nie będzie naruszało zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie wskazano również jakie były poziomy piętrzenia wody w miejscu i wyjaśniono, że górny poziom bezpiecznej wody powodziowej znajduje się tylko 0,80 m ponad NPP (normalny poziom piętrzenia). Dodatkowo podniesiono, że planowany obiekt zlokalizowany ma być przy lewym brzegu rzeki, zatem odsunięty będzie od nurtu rzeki i pochodu lodów. Dodatkowo chroniony będzie przyczółkiem mostu. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku, poprzez dołączenie do jego części graficznej zakresu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Strona uzupełniła wymagane braki. Kolejnym wezwaniem, z dnia 26 lutego 2020 r. Dyrektor ZZ we W., PGWP wezwał stronę do złożenia wyjaśnień i uzupełnień, poprzez m.in. wyjaśnienie czy pozostawienie obiektu przycumowanego przy dalbach w czasie przejścia fali powodziowej nie zagraża innym obiektom mostowym i hydrotechnicznym. Wskazano na brak analizy ryzyka zerwania się obiektu z dalb lub uszkodzenia dalb w czasie powodzi, czy ryzyka wynikającego z gromadzenia się kry lodowej i ograniczenia możliwości spływu lodu, ryzyka powstania rumowiska i obrastania roślinnością. Po złożeniu przez Spółkę wymaganych wyjaśnień, pismem z dnia 3 czerwca 2020 r., Dyrektor ZZ we W. PGW WP zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Skarb Państwa, RZWG PGW WP jako strona postępowania przedstawiła do akt sprawy opinię negatywną w zakresie planowanego przedsięwzięcia wyjaśniając, że na cyklicznych spotkaniach z władzami samorządowymi oraz przedstawicielami Urzędu Żeglugi Śródlądowej ustalono, że na lewym brzegu O. przy Moście [...] nie będą lokalizowane przedsięwzięcia czy przystanie. Nadto, według obowiązującej polityki zagospodarowania W. Węzła Wodnego, nie ma możliwości pozostawania jednostek pływających na szlaku żeglugowym na okres jego zamknięcia. Wnioskodawczyni zakwestionowała to stanowiska wskazując, że źródłem obowiązującego prawa w zakresie wydawania decyzji lokalizacyjnych są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie robocze spotkania podmiotów, które nawet nie są organami w sprawie (Urząd Miejski). Pismem z dnia 16 marca 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia operatu wodnoprawnego w części opisowej i graficznej, poprzez wskazania sposobu w jaki odbywać się będzie komunikacji pomiędzy statkiem a nadbrzeżem. Wezwanie to, z powodu nieodebrania przesyłki przez stronę, zostało pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stanowisko w sprawie zajął również Skarb Państwa, właściciel działki zainwestowania, podnosząc w piśmie z dnia 22 marca 2022 r., że nie wyrażają zgody ani na postój hotelu na tych wodach, ani na wbicie dalb stalowych we wskazanej we wniosku lokalizacji. Poza podtrzymaniem stanowiska wyrażonego w złożonej uprzednio opinii, Skarb Państwa dodatkowo podniósł, że z uwagi na rozmiary statku, w sytuacji zagrożenia nie będzie możliwości odholowania go w bezpieczne miejsce, co z kolei może stworzyć ryzyko uszkodzenia i zablokowania Mostu [...], jazu oraz elektrowni wodnej W. W ocenie strony tak duży obiekt będzie także utrudniał spływ lodu i śryżu, a nadto, w przypadku powodzi, sam hotel będzie narażony na uszkodzenia z powodu spływających rzeką obiektów, np. konarów drzew. W piśmie tym wskazano możliwe inne, bezpieczne lokalizacje przedsięwzięcia. W takim stanie faktycznym decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., Dyrektor ZZ we W. PGW WP odmówił wydania na rzecz strony skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. trzech dalb rurowych i postój na wodach płynących statku – hotelu, na O. we W., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że na szczególne korzystanie z wód konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w zakresie postoju statku na cele mieszkaniowe lub usługowe wystarczające zgłoszenie. W ocenianej sprawie, wobec konieczności zarówno zgłoszenia jak i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację jednego przedsięwzięcia, niezbędne było złożenie jednego wniosku i zakończenie postępowania jednym orzeczeniem o pozwoleniu wodnoprawnym, stosownie do art. 394 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1473 ze zm., dalej w skrócie jako: "p.w."). Dalej organ wskazał, że stosownie do treści art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. Natomiast zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Statek musi także spełniać wszystkie wymagania i warunki techniczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 6 lipca 1993 r,. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w portach morskich i śródlądowych (Dz.U. z 1993, nr 73, poz. 346) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków ()Dz. U z 2010 r., nr 216, poz. 1423). W tym kontekście organ wskazał, że wedle przepisów obu aktów wykonawczych, statek wyposażony musi być w odpowiedni trap, rampę, schody, a jeżeli projektowana komunikacja z lądem nie odpowiada obowiązującym przepisom, to ruch pomiędzy lądem a statkiem powinien być zabroniony. Wnioskodawcy, pomimo wezwania do wykazania planowanego sposobu komunikacji pomiędzy statkiem a lądem, nie wyjaśnił w jaki sposób ma to się odbywać. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca nie wykazał również, aby projektowany sposób wykonania dalb oraz sam postój statku, nie naruszał planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz wymogów ochrony zdrowia, ludzi. Z tego powodu zobowiązany był wydać decyzję odmowną. Utrzymując tę decyzje w mocy, po rozpoznaniu odwołania Spółki, Dyrektor RZGW wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 p.w. Zgodnie z art. 399 ust. 1 p.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa wart. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa wart. 396 ust. 1 pkt 8. Natomiast zgodnie z art. 396 ust. 1 p.w. Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; 3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; 5) ustaleń programu ochrony wód morskich; 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Nie jest to zatem decyzja uznaniowa. O ile organ stwierdzi przeszkodę do wydania takiego pozwolenia, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w miejscu planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony dla części obszaru K. we W. (Uchwała NR [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2008 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2009 r. Nr 9, poz. [...]) dla części działki nr [...], AM-[...], obręb S. we W. Działka nr [...] AM-[...] obręb S. we W. znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego w skali 1:1000 symbolami: [...]WS/3, [...]WS/4, [...]KDZ/2 i [...]KDL, przy czym teren oznaczony symbolem [...]KDL obejmuje częściowo obszar Mostu [...], a [...]KDZ/2 obejmuje obszar Mostu [...]. Zgodnie z § 27 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2008 r. dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...]WS/3 i [...]WS/4 ustala się "przeznaczenie podstawowe - wody powierzchniowe" oraz "uzupełniające - bulwar spacerowy i urządzenia infrastruktury technicznej". Stosownie do § 27 ust. 2 ww. uchwały urządzenia infrastruktury technicznej dopuszcza się wyłącznie jako podziemne lub wbudowane w obiekty inżynierskie. Dalej zgodnie z § 27 ust. 3 ww. uchwały bulwar spacerowy dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych, oznaczonych symbolem ([...]-[...]) i ([...]-[...]) z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie z którym miejsca cumownicze dla jednostek pływających dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych oznaczonych symbolem ([...]-[...]). W § 2 ww. uchwały zamieszczono oznaczenia określeń stosowanych w uchwale, i tak: — określenie "przeznaczenie terenu" oznacza obiekty, które jako jedyne są dopuszczone na danym terenie, — określenie "przeznaczenie podstawowe terenu" oznacza część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie w sposób określony w ustaleniach planu, — określenie "przeznaczenie uzupełniające terenu" oznacza część przeznaczenia terenu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu, — określenie "wydzielenie wewnętrzne" oznacza wyodrębnioną część terenu, na której obowiązuje inny zbiór ustaleń niż na pozostałej części terenu, — przez określenie "wody powierzchniowe" należy rozumieć cieki i zbiorniki wodne wraz ze związanymi z nimi obszarami, w tym służącymi przepuszczaniu wód powodziowych, budowle hydrotechniczne, z wyjątkiem bulwarów, a także obiekty do nich podobne nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Organ odwoławczy podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wskazuje przeznaczenie podstawowe terenu jako wody powierzchniowe oraz uzupełniające jako bulwar spacerowy oraz urządzenia infrastruktury technicznej i nie dopuszcza tym samym przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem [...]WS/3 i [...]WS/4 w kategorii "hotelu", przez którą należy rozumieć budynki niemieszkalne zakwaterowania turystycznego, w tym hotele, motele, pensjonaty, gospody, schroniska turystyczne, wraz z obiektami towarzyszącymi, a także obiekty do nich podobne nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu. Bezspornie w ocenie organu z treści planu wynika, że przeznaczenie w kategorii hotelu zostało ustalone tylko dla tej części działki nr [...] AM-[...] , obręb S. we W., która oznaczona jest na planie sytuacyjnym symbolem [...]KDL. Tym samym organ nie podzielił stwierdzenia wnioskodawcy, iż postój hotelu na wodzie jest dopuszczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako miejsce cumownicze wg symbolu [...]-[...]. Zdaniem organu przedmiotem postępowania jest lokalizowanie obiektu pływającego wykorzystywanego przede wszystkim do celów hotelowych, a nie przystani stanowiącej odrębną kategorię przeznaczenia terenu. Sama możliwość cumowania jednostek pływających do burty innej - uprzednio zacumowanej - jednostki w tym wypadku - hotelu nie czyni z tego obiektu miejsca cumowniczego, gdyż nie zmienia jego podstawowego przeznaczenia. W takim stanie rzeczy organ stwierdził niezgodność zamierzonego korzystania z wód polegającego na wykonaniu dalb i postoju na dz. nr [...] AM-[...] , obręb S. we W. na stałe (przycumowanego do planowanych do wykonania trzech dalb rurowych) obiektu pływającego - hotelu na wodzie, jako niezgodne z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego na ww. działce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2008 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że z treści operatu wodnoprawnego wynika, że wnioskodawca w celu prowadzenia usług hotelowych zamierza wykonać na powierzchniowych wodach płynących rzeki O. obiekt pływający - hotel na wodzie o długości 46 m, szerokości 11 m i wysokości 3,5 m, które to wymiary uniemożliwiają transport drogą wodną gotowego obiektu. Do budowy wnioskodawca zamierza wykorzystać barkę "[...]", a szacowany czas wykonania obiektu to 6 miesięcy. Wnioskodawca zamierza eksploatować hotel przez cały rok, a na okres pochodu lodów i podwyższonych stanów wody zamierza na obiekcie ustanowić całodobowy, dwuosobowy dyżur powodziowy. Zaznaczono również, że miejsce wyznaczone na postój hotelu usytuowane jest na szlaku żeglownym W. Węzła Wodnego na lewym brzegu rzeki O., gdzie występuje zjawisko osadzania się rumowiska dennego. Wskazując na uregulowania ustawy Prawo wodne oraz Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza O., wprowadzonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (poz. 1938) obowiązującego w dniu złożenia wniosku oraz Planu zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza rzeki O. wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2022 r. (Dz. U. poz. 2714) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że zgodnie z art. 163 ust. 1 p.w. ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej, przy czym w myśl ust. 2 Wody Polskie zapewniają, w zakresie swojej właściwości, ochronę ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W myśl ust. 5 ww. przepisu ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Nadto stosownie do ust. 6 ww. przepisu ochronę przed powodzią realizuję się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Dalej organ wywodził, że stosownie do art. 16 pkt 48 p.w. pod pojęciem ryzyka powodziowego rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Natomiast w myśl art. 16 pkt 4 ustawy p.w. przez cele zarządzania ryzykiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Jak podniesiono, w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza rzeki O. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. poz. 1938)) wśród działań służących osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym wymienia się m.in.: 1. przygotowanie działań na rzecz ochrony i zwiększenia naturalnej retencji oraz przywracania naturalnych warunków przepływu (zwiększenie naturalnej retencji oraz przywracanie naturalnych warunków przepływów; przywracanie naturalnych parametrów morfologicznych rzek oraz ekosystemów dolinowych; zwiększenie retencji zlewniowej poprzez zalesienia; wyłączanie gruntów z produkcji rolnej oraz odstąpienie od intensywnej gospodarki rolnej na terenach zagrożenia powodziowego; wprowadzanie upraw lub nasadzeń korzystnych z punktu widzenia realizacji celów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz likwidację upraw lub nasadzeń niekorzystnych z punktu widzenia realizacji wskazanych celów); 2. działania na rzecz racjonalnego gospodarowania obszarami zagrożenia powodziowego; 3. działania na rzecz realizacji i eksploatacji technicznej infrastruktury ochrony przeciwpowodziowej; 4. działania na rzecz doskonalenia systemu zarządzania ryzykiem powodziowym; 5. działania na rzecz przygotowania do likwidacji szkód powodziowych; 6. działania na rzecz podniesienia świadomości społecznej w zakresie ochrony przed zagrożeniem powodziowym; 7. modyfikacja zasad użytkowania istniejących zbiorników wielofunkcyjnych dla zwiększenia retencji powodziowej. Wśród działań, których realizacja umożliwi osiągnięcie celów zarządzania ryzkiem w ramach celu "1.2. Wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią", któremu nadano wysoki priorytet w regionie wodnym środkowej O., wskazuje się m.in. zakaz budowy obiektów infrastrukturalnych, zakaz budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej i wykup gruntów i budynków. Działania techniczne powinny się koncentrować na ograniczeniu zagrożenia powodziowego przez budowę przeciwpowodziowych zbiorników retencyjnych, w szczególności w południowym obszarze dorzecza O., wzmocnionych retencją dolinową (w tym polderową) w środkowych odcinkach rzek oraz zwiększeniem przepustowości rzek na odcinkach, gdzie wody powodziowe stwarzają zagrożenie w wyniku naturalnych lub sztucznych ograniczeń przepływu. Przy czym zwiększeniu przepustowości rzek służą także prace polegające na odtworzeniu przepustowości międzywala utraconej w wyniku odkładania się rumoszu na terasie lub porastających międzywale drzew i krzewów. Wszystkie te działania powinny być prowadzone w myśl zasady "oddania przestrzeni rzece" i niedopuszczenia do "transferu ryzyka powodziowego". Ponadto w obszarze dorzecza O. zidentyfikowano duże zagrożenie powodziowe związane z występowaniem zatorów lodowych, stąd jednym z planowanych działań realizujących cele zarządzania ryzykiem powodziowym jest zapewnienie dobrych warunków prowadzenia akcji lodołamania i bezpiecznego odprowadzania kry lodowej, przez zapewnienie zdolności żeglugowej na odcinkach zatorogennych oraz zapewnienie floty lodołamaczy wraz z konieczną infrastrukturą, w ilości niezbędnej dla prowadzenia efektywnej akcji usuwania zatorów lodowych i śryżowych. Działanie to jest kompatybilne z innym działaniem, jakim jest zwiększenie przepustowości rzek na odcinkach gdzie wody powodziowe stwarzają zagrożenie w wyniku naturalnych i sztucznych ograniczeń przepływu. Cele zarządzania ryzykiem powodziowym określone w przeanalizowanych dokumentach planistycznych są ze sobą spójne. Wobec powyższego w ocenie. organu wykonanie i całoroczny postój obiektu pływającego - hotelu na dz. nr [...] AM-[...] , obręb S. we W. w miejscu i o wymiarach uniemożliwiających jego usunięcie lub odholowanie, w przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego może potencjalnie utrudniać sprawne przeprowadzenie wód powodziowych oraz prowadzenie akcji lodołamania i prowadzenia prac w zakresie utrzymania wód w celu zachowania minimalnej głębokości rzeki, jak również stanowić miejsce gromadzenia się nieczystości i materiałów niesionych przez wody powodziowe. Ponadto w przypadku zerwania lin cumowniczych obiektu w wyniku np. awarii, nagłego znacznego wahania poziomu wody lub wystąpienia silnego nurtu wody podczas wystąpienia powodzi istnieje realne ryzyko zarówno uszkodzenia samego obiektu pływającego jak też Mostu [...], jazu i elektrowni wodnej W., co może wpłynąć na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz mienia i obiektów infrastruktury krytycznej istotnych dla miasta i jego mieszkańców (elektrownia, most), których odbudowa pochłonęłaby znaczne środki finansowe. Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, iż zamierzone korzystanie z wód stoi w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z planu zarządzania ryzykiem powodziowym i stanowi utrudnienie realizacji działań służących osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor RZWEG wyjaśnił, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie może mieć wpływu na ocenę końcowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Strona mogła podejmować działania dyscyplinujące organ do szybszego zakończenia postępowania, ale tego nie rozbiła. Sama zaś przewlekłość postępowania nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenia zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji nie na przepisach prawa lecz na "ustaleniach" i "polityce", które nie stanowią kryterium weryfikowalnego Dyrektor podniósł, że jest on trafiony, ponieważ podstawę do wydania decyzji odmownej stanowił art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zgodnie, z którym, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Taka właśnie podstawa prawna wskazana została w decyzjach organów obu instancji. Końcowo podniesiono, ze również zarzut wydania decyzji w oparciu o kryteria, których ocena wykracza poza kompetencje organów, tj. elementów konstrukcji statku jego wyposażenia, także nie mógł być uwzględniony, bowiem organy Wód Polskich są zobligowane na podstawie art. 396 ust. 1 p.w. do oceny zgodności pozwolenia wodnoprawnego m.in. z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ I instancji w toku postępowania wezwał wnioskodawcę do przedstawienia sposobu komunikacji między statkiem - hotelem a nabrzeżem. Wnioskodawca na wezwanie organu nie przedłożył wyjaśnień. Operat wodnoprawny w swojej treści nie zawiera w ogóle informacji na temat planowanego do zastosowania sposobu poruszania się pomiędzy statkiem - hotelem a nabrzeżem, czy będzie to trap, rampa czy inne urządzenie komunikacyjne, dlatego w ocenie organu nie było jednoznaczne ustalenie, że obiekt spełnia wszystkie wymagania techniczne, określone w odrębnych przepisach. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia, ewentualnie w przypadku uznania, że strona skarżąca nie miała obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego (art. k.p.a.), poprzez oparcie decyzji na ocenie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, czego nie zrobił organ pierwszej instancji, zatem strona nie miała możliwości zweryfikowania tych twierdzeń oraz rozstrzygnięcie przez organ II instancji odwołania poprzez oparcie się na warstwie merytorycznej tego samego organu II instancji, która przesądziła o treści rozstrzygnięcia; 2. art. 396 ust. 1 pkt 7 p.w. poprzez przyjęcie, że zamierzenia jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. Art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 3 p.w. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną, mimo że zamierzenie strony nie narusza ustaleń planu, a istnienie ryzyk powodziowych, na które powołał się organ, nie zostało potwierdzone w sposób weryfikowalny, np. poprzez opinie biegłego lub oparcie obliczeń o realne dane; 4. Art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji był kompetentny w przedmiocie oceny konstrukcji i wyposażenia statku; 5. Art. 16 pkt 6 p.w. poprzez uznanie, ze trzy dalby rurowe stanowią urządzenie wodne ujęte w tym przepisie i wymagają pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny zgodności zamierzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem dokonanie takiej oceny dopiero w postępowaniu odwoławczym w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyności postępowania. Jednocześnie zakwestionowano ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w tym zakresie, podnosząc, że obiekt jaki strona zamierza eksploatować w spornej lokalizacji nie jest budynkiem hotelowym, tylko statkiem, a wskazane zapisy planu, przewidując miejsca postojowe jednostek pływających, nie odnoszą się do ich charakteru i nie ustanawiają żadnych ograniczeń w tym zakresie. Wskazano przy tym, że jeżeli plan dopuszcza postój jednostek cumowniczych, to tym samym musi być dopuszczalne wykonanie urządzeń postój taki umożliwiających. Odnośnie do rozważań organu o zagrożeniach powodziowych wskazano, że zarzut o ograniczeniu przepustowości koryta rzecznego niema zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Statek nie będzie również ograniczał możliwości lodołamania i przemieszczania się lodołamaczy. Odnośnie do braku przedstawienia komunikacji statku z lądem skarżąca podkreśliła, że ocena warunków technicznych, konstrukcji i wyposażenia statku nie leżą w kompetencji organów orzekających w sprawie. Końcowo wskazano, że dalby w ocenie skarżącej nie stanowią w ogóle urządzenia wodnoprawnego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, nie są bowiem murem oporowym, bulwarem, nadbrzeżem, molem ani pomostem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty opisane w skardze i dodatkowo podniosła, że zarzuty o ryzyku powodziowym i pochodzie lodu nie są zasadne, bowiem ostatnie lata wskazują, że woda w miejscu ewentualnego posadowienia statku podniosła się jedynie o 15 cm, a pochód lodu na terenie W. ostatni raz miał miejsce 30-40 lat temu i nie jest obecnie przewidywany z uwagi na zmiany klimatyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 zwanej dalej - p.p.s.a.)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego jego wydanie rozstrzygnięcia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Sąd podzielił również w całości argumentację przedstawioną przez organ II instancji. Pierwszą kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest okoliczność, czy na realizację zamierzonego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca uważa bowiem że nie, wobec czego postępowania administracyjne winno być umorzone. Sąd nie podziela tego stanowiska. Po pierwsze, z oświadczeń strony skarżącej wynika, że podjęła uprzednio próbę realizacji zamierzenia na podstawie zgłoszenia, jednakże decyzją organów administracyjnych, uznano, że w sprawie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie to i opisana decyzja nie są przedmiotem niniejszego postępowania i nie mogą podlegać ocenie Sądu, niemniej ze stanowiska strony skarżącej strony nie wynika, aby od decyzji tej odwoływała się. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, zatem strona zobowiązana była uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Niemniej zauważyć należy, że strona nie stara się li tylko o zezwolenie na wbicie trzech dalb. W ocenie Sądu, planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie opisane we wniosku o wydanie pozwolenia, należy oceniać kompleksowo, całościowo, tj. jako przedsięwzięcie polegające na wybudowaniu i posadowieniu na stałe, we wskazanym miejscu statku, przymocowanego na stałe, do trzech dalb, pełniącego funkcję całorocznego hotelu, bez możliwości odholowania statku z uwagi na jego wielkość. W takiej sytuacji Sąd jako całkowicie zasadne uznaje stanowisko organów, że przedsięwzięcie to stanowi szczególny rodzaj korzystania z wód, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza i tym samym wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 398 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 p.w.). Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego w przedmiocie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na terenie zainwestowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ocena przedsięwzięcia powinna zostać przeprowadzona przez organy pod kątem zgodności zobowiązującymi dokumentami planistycznym, w tym również planem miejscowym. Brak takiej oceny stanowi uchybienie organu pierwszej instancji, konwalidowane jednakże przez organ odwoławczy. Nie może być przy tym mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, albowiem - co słusznie zaznaczono początkowej części rozważań zaskarżonej decyzji - że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest obowiązany przeanalizować całe zaskarżone rozstrzygnięcie, nie zaś tylko odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie organ odwoławczy dopuściłby się bowiem rażącego naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. Ponadto, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. W zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym – przedsięwzięcia ocenianego kompleksowo – należy podnieść, że działka nr [...] AM-[...] obręb S. we W., na której jest ono planowanej, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolami: [...]WS/3, [...]WS/4, [...]KDZ/2 i [...]KDL, przy czym teren oznaczony symbolem [...]KDL obejmuje częściowo obszar Mostu [...], a [...]KDZ/2 obejmuje obszar Mostu [...]. Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 mpzp, dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...]WS/3 i [...]WS/4 ustala się "przeznaczenie podstawowe - wody powierzchniowe" oraz "uzupełniające - bulwar spacerowy i urządzenia infrastruktury technicznej". Stosownie do § 27 ust. 2 ww. uchwały urządzenia infrastruktury technicznej dopuszcza się wyłącznie jako podziemne lub wbudowane w obiekty inżynierskie. Dalej zgodnie z § 27 ust. 3 ww. uchwały bulwar spacerowy dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych oznaczonych symbolem ([...]-[...]) i ([...]-[...]) z zastrzeżeniem ust. 4 zgodnie z którym miejsca cumownicze dla jednostek pływających dopuszcza się wyłącznie w wydzieleniach wewnętrznych oznaczonych symbolem ([...]-[...]). Sąd podziela opinie organu drugiej instancji, że takie zapisy planu nie dopuszczają prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej polegającej na hotelarstwie, bez względu na okoliczność, czy hotel jest obiektem budowlanym czy statkiem. Jako prawidłowe Sąd ocenił również rozważania organu w zakresie braku sprzeczności przedsięwzięcia z obowiązującym Planem zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza rzeki O. wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2022 r. (Dz. U. poz. 2714). Z obszernej analizy zapisu Planu wynika, że należy ograniczać wszelkie przedsięwzięcia mogące utrudniać przepływy wody korytem rzeki. W ocenie Sądu, w sposób jasny i klarowny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że długotrwały postój statku nie tylko sam w sobie stanowi utrudnienie, ale przyczyni się też do powstania zastojów obiektów spływających rzeką, obrastania roślinnością, powstawaniem rumoszu. Tymczasem zalecane są działania przeciwne, tj. polegające na zwiększaniu przepustowości rzeki. Sąd w całości podziela przedstawione w tej kwestii stanowisko organów. Strona skarżąca zarzuca, że organy oparły stanowisko o nieaktualne i nieweryfikowalne dane. Tymczasem zagrożenie o spływie lodu i występowania zatorów lodowych na O. we W. jest zapisane w aktualnym planie zarządzania ryzykiem powodziowym, zatem nie mogło zostać przez organ pominięte. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów proceduralnych uznając, że zaskarżona decyzja spełnia standardy wskazane w k.p.a., w szczególności w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 tej ustawy. W ocenie Sądu organ, zgodnie z art. 9 k.p.a., wyjaśnił zasadność przesłanek, które leżały u podstaw podjętej decyzji, ale również, odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił dokładnie zajęte stanowisko. W opisanych okolicznościach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.