II SA/Wr 550/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, , , po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ze skargi D.K., R.J. i M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...]. D.K., R.J. i M.R. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania D.K., R.J. i M.R. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na poszerzeniu cmentarza przy ul. [...] w W. na działce nr [...]. Pismem z dnia 20 września 2007 r. skarżące wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. We wniosku strony podniosły, iż według uzyskanej informacji telefonicznej dnia 20 września 2007 r. wynika, że skarga nie dotarła jeszcze do Sądu, w związku z czym Sąd nie miał możliwości ustosunkowania się do niej. Tymczasem w dniu 19 września 2007 r. skarżące otrzymały decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę w/w cmentarza, mimo że o wnoszonej do WSA skardze na postanowienie SKO poinformowały Starostę W. w dniu 27 sierpnia 2007 r. Strony wyraziły nadto swoją obawę, że wydana przed rozstrzygnięciem Sądu decyzja Starosty W. Nr [...] z dnia [...] może nieść za sobą nieodwracalne skutki (pochówek zmarłych bezpośrednio przy działce strony skarżącej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po myśli § 3 art. 61 ustawy po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. § 3 art. 61 in fine stanowi natomiast, iż wstrzymanie wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W odniesieniu do treści powyższego § 3 art. 61 in fine, formułującego przesłanki wstrzymania przez sąd wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, chodzi tutaj o sytuacje, w których wykonanie decyzji, której wstrzymania się domaga strona, spowodowałoby znaczną szkodę, a ewentualne wzruszenie przez sąd decyzji zaskarżonej do sądu nie byłoby w stanie odwrócić wywołanych przez ta pierwszą skutków. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy m.in. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na poszerzeniu cmentarza przy ul. [...] w W. na działce nr [...], zaś w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktów spoczywa na stronie skarżącej. Należy w tym miejscu wskazać, iż skarżące w rozpatrywanej sprawie oprócz złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania, nie uzasadniły swojego wniosku w sposób wystarczający i nie przedstawiły takiej argumentacji, która pozwoliłaby na przyjęcie, iż wykonanie skarżonego postanowienia i w/w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...], może wywołać znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki dla strony skarżącej. Wskazały one jedynie, iż decyzja Starosty W. Nr [...] z dnia [...], która została wydana przed rozstrzygnięciem Sądu, może nieść za sobą nieodwracalne skutki. Jednakże decyzja ta nie jest ani przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, ani nie dotyczy jej wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania. Ponadto, że skarżące nie uargumentowały swojego wniosku, to – czyniąc zadość obowiązkowi uwzględniania z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu – Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] jak i zaskarżonego postanowienia. Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (zob. orzeczenia NSA w sprawie sygn. akt II OZ 750/05, niepubl.). Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, publ. LEX nr 192964). W ocenie Sądu, powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie. Ponadto z przepisu art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż akt, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, powinien kwalifikować się do wykonania. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć bowiem tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza zaś " (...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni." (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, iż nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Do wykonania nie kwalifikuje się akt deklaratoryjny, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...]), bowiem stwierdza ona tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Również zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest aktem nadającym się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem "... aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania się lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki (...) oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony ..." (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296). W rezultacie Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienie, jak również decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...]. Stąd wniosek w tym przedmiocie nie został, po myśli art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniony.