II SA/Wr 550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego postanawia: oddalić wniosek. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...]r. Nr [...], stwierdzając, że Gmina M., która wniosła odwołanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego planowanego do realizacji w K. na działce nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina M. wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji, ale także o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem strony skarżącej decyzja może wywołać trudny do odwrócenia skutek w postaci rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zdaniem Sądu przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego", o którym mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (tak też np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć wobec tego trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody D. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), który stanowi, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja ma więc charakter formalny (procesowy), lecz w sposób pośredni kształtuje jednak uprawnienia inwestora, bowiem z dniem jej wydania ostateczna stała się decyzja organu I instancji, na podstawie której inwestor może rozpocząć realizację określonych w decyzji robót budowlanych. Tę okoliczność strona skarżąca wskazała jako uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przy czym jednak przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania skarżąca objęła wyłącznie decyzję II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy ocenie Sądu podlegało to, czy wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji należy uwzględnić. Sąd stwierdził wobec tego, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest przykładem aktu, który nie nadaje się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja ta ma bowiem charakter procesowy i nie można za jej pomocą nadać stronie uprawnień bądź ustalić obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Ustalenie takowych obowiązków i uprawnień następuje w tym wypadku na podstawie decyzji organu I instancji, która to decyzja na skutek wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze staje się decyzją ostateczną. Jednak zdaniem Sądu ocena skutków wykonania decyzji organu I instancji wykracza poza granice sprawy objętej skargą w niniejszej sprawie. W postępowaniu ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze granice sprawy nie obejmują bowiem decyzji organu I instancji, gdyż przedmiotem sporu miedzy skarżącym a organem administracji publicznej jest kwestia statusu strony w postępowaniu i związanego z tym uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast "sprawą" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. jest sprawa w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej danego stosunku administracyjnoprawnego. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego wniosek, wstrzymania wykonania decyzji I instancji, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania podmiotu składającego odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych materialnoprawnych warunków dla legalnej realizacji inwestycji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, które w ocenie organu uzasadniały odmowę merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie. W konsekwencji, skoro wnioskiem o wstrzymanie wykonania strona skarżąca mogła objąć wyłącznie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzja ta nie jest aktem nadającym się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., to wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji należało oddalić. Kończąc należy dodać, że ocena w zakresie niezasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wiąże Sądu co do rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą bowiem podlegały ocenie Sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Na obecnym etapie należy jednak stwierdzić, że Sąd nie znalazł podstaw, aby uwzględnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa oraz zgodnie z art. 61 § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.