II SA/Wr 552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stosując przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania Z. W. od pisma Przewodniczącego Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie usunięcia drzew rosnących na posesji nr [...] w C. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...]. Z. W. /zamieszkała w C. [...]/ zwróciła się do Rady Gminy M. w sprawie wycinki spróchniałych drzew posadzonych na nieruchomości J. F., ale bezpośrednio przy płocie, mimo, że z przepisów prawa wynika, że drzewa mogą być sadzone w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od sąsiedniej posesji. Wskazała przy tym, że spróchniała wierzba uniemożliwia jej remont dachu altany w związku z czym wnosi o wydanie J. F. zezwolenia na wycięcie starych drzew oraz na przesadzenie świerków posadzonych przy płocie w 2007r. Kolegium wyjaśniło następnie, że w odpowiedzi pismem z dnia [...] /nr [...]/ Przewodniczący Rady Gminy M. poinformował Z. W., że poruszona przez nią problematyka dotyczy spraw własnościowych gruntów osoby fizycznej i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] w C. Wobec tego Rada Gminy M. nie może ingerować w sprawy dotyczące stosunków sąsiedzkich, jeżeli nie dotyczy to spraw będących w kompetencji Wójta Gminy. Sporne sprawy sąsiedzkie regulują przepisu kodeksu cywilnego, a wyegzekwowanie obowiązków właściciela nieruchomości powinno odbyć się na drodze polubownej lub sądowej. Przewodniczący Rady podał również, że bez okazania granic nie można ustalić, czy rzeczywiście drzewa zostały posadzone zbyt blisko granicy oraz że jako strona postępowania winna występować Wspólnota Mieszkaniowa. Podał również, że organem właściwym do wydania pozwolenia na wycięcie drzew jest Wójt Gminy. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie drzewa nie stanowią zagrożenia dla ludzi i mienia. W sytuacji kiedy konary drzew uszkadzają budowle, należy dokonać ogłowienia drzew bez zgody wójta, lecz za zgodą właściciela. W dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wpłynęło, za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Gminy M., odwołanie Z. W. od opisanego powyżej pisma Przewodniczącego Rady Gminy M., w którym odwołująca domaga się rozpatrzenia sprawy zgodnie z jej żądaniem. W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołując się na przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856/ wskazało, że funkcja kontrolna samorządowych kolegiów odwoławczych wynika z przyznania im kompetencji do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczone jest do konkretnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniło jednocześnie, że odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiającego kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności decyzji. Stosownie do przepisu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje między innymi czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne -art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem podstawą do wydania decyzji muszą być przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli zatem, decyzja w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie została przez właściwy organ wydana, to pisma strony nie można traktować jako odwołania. W takim przypadku odwołanie jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, pismo, od którego wniesiono odwołanie zostało wydane przez Przewodniczącego Rady Gminy M. Jednakże osoba ta nie jest umocowana przepisami prawa do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym pismo z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie służy od niego odwołanie. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, skład orzekający Kolegium, na podstawie przepisu art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający poinformował, że stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody /Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm./ usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela, zatem należy zwrócić się do Wójta Gminy M. ze stosownym wnioskiem o wycięcie drzew i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji. Postanowienie wydane w postępowaniu odwoławczym zostało zaskarżone przez Z. W. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. W. opisała uciążliwości wynikające z posadzenia przez J. F. drzew bezpośrednio przy jej działce. Podała, że jedna z wierzb wrosła w dach altany i uniemożliwia jego remont, a ponadto gałęzie z szeregu spróchniałych wierzb wiszą nad ogrodem i brudzą bieliznę wynoszoną do suszenia. Skarżąca dodatkowo wskazała, że J. F. bez jej zgody zamocował do jej słupa siatkę ogrodzeniową i nie reaguje na żadne interwencje. W zakończeniu skargi Z. W. zwróciła się o pomoc w tej sprawie i rozwiązanie problemów. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi, powołując w uzasadnieniu argumenty zbieżne z przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej – kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został jedynie do kryterium legalności, co oznacza, że Sąd nie może badać kontrolowanych aktów i czynności administracji pod względem ich celowości czy słuszności. Ponadto Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu i orzekać może tylko w granicach danej sprawy. Należy też wyjaśnić, że zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ zakres kontroli sądowej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, przy czym w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia nieuwzględniającego skargi. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała prawidłowość zastosowania przez organ orzekający – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., przepisu art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy również wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia, przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z przepisu tego wynika, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot. Wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustawa odrębnie traktuje te dwie podstawy prawne orzeczenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, uznając, że zaskarżona odwołaniem czynność tj. pismo Przewodniczącego Rady Gminy M. z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko Kolegium zasługuje na akceptację, a podjęte przez ten organ postanowienie nie narusza prawa. Prawidłowy jest bowiem pogląd, że Przewodniczący Rady Gminy nie jest organem administracji publicznej posiadającym kompetencje orzecznicze, a pismo skierowane przez niego w dniu [...] do Z. W. nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Pismo to nie posiada cech wynikających z treści przepisu art. 1 pkt 1 i 2 kpa oraz elementów strukturalnych wskazanych w art. 107 § 1 tej regulacji, warunkujących uznanie czynności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną. Pismo, od którego wniesione zostało odwołanie ma charakter wyłącznie informacyjny i stanowi wyczerpującą odpowiedź na pismo wniesione przez Z. W. do Rady Gminy w M. w dniu [...] Jak zasadnie oceniło Kolegium nie zostało ono sporządzone przez organ administracji publicznej, pozbawione jest też rozstrzygnięcia czyli jednego z konstytutywnych składników decyzji administracyjnej. Z tych względów nie można uznać, aby przysługiwało od niego odwołanie przewidziane w przepisie art. 127 § 1 kpa, zatem stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 kpa nie narusza prawa. Uznając zatem, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przy orzekaniu w sprawie obowiązujące przepisy prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 9.04.2009r.