II SA/Wr 552/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie D. W. I. N. G. i K. we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działki nr [...] i [...] w N. D. oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta T. powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis art. 219 kodeku postępowania administracyjnego postanowił odmówić D. W. ,,udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działki nr [...] i [...] w N. D. tj. przed podziałem wyżej wymienionych działek i po podziale". W uzasadnieniu postanowienia Starosta T. wyjaśnił m.in., że kwestie dotyczące ewidencji gruntów i budynków oraz państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Organ orzekający wskazał następnie, że zgodnie z § 4 ust. 3 ww rozporządzenia ustalone są grupy funkcjonalne zasobu geodezyjnego uwzględniające charakter, cel oraz sposób wykorzystywania jego materiałów: 1) zasób bazowy, który stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie, 2) zasób użytkowy, który stanowią materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania, 3) zasób przejściowy, który stanowią nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze. Stosownie do cytowanego przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia wyciąg zmian gruntowych należy do zasobu bazowego. Udostępnienie zaś materiałów znajdujących się w zasobie bazowym następuje w sposób określony w § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, który stanowi iż udostępnienie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania tych prac, a nie podlegających zgłoszeniu lub na podstawie zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości (§10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Następnie Starosta T. wyjaśnił, że przepis art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac, zaś na podstawie art. 12 podmiot prowadzący działalność gospodarczą obejmującą prace geodezyjne i kartograficzne jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia tych prac w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zatem z powyższych uregulowań wynika, że uprawnionym do zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych oraz złożenia zamówienia na materiały do tych prac jest wyłącznie podmiot prowadzący działalność gospodarczą obejmującą wykonywanie i prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wobec powyższego - zgodnie z § 10 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia również sprzedaż kopii map należących do zasobu bazowego następuje na podstawie zgłoszenia uprawnionego podmiotu, a dokumenty geodezyjne i kartograficzne stanowiące zasób bazowy mogą być udostępnione jedynie dla jednostek wykonawstwa geodezyjnego na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej. Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wniosła D. W. zarzucając w nim rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto D. W. wskazała w zażaleniu, że nie żądała wydania zaświadczenia tylko wglądu do wyciągu zmian gruntowych własnej działki, z której zostały utworzone działki nr [...] i nr[...]. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wcześniej powoływanej, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto na podstawie art. 20 ust. 2 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 powoływanej ustawy informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, są jawne i powszechnie dostępne. Przepisy te jako przepisy ustawy mają pierwszeństwo nad przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49 poz. 493) powoływanymi przez Starostę T. Ustawa, bowiem jako akt prawny wyższy rangą ma pierwszeństwo nad przepisami rozporządzenia. Jednocześnie zgodnie z przepisami art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa". Tak więc konstytucyjne prawo dostępu do swoich danych ma każdy, a ograniczenie tego prawa może być zawarte w przepisie o randze ustawy. Również w przypadku udostępniania danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego ograniczanie prawa obywatela do dostępu do danych jego dotyczących nie może być wywodzone z aktu niższej rangą niż ustawa. Należy przy tym zauważyć, że dane dotyczące obywatela to dane dotyczące jego osoby oraz jego majątku. W dalszej części uzasadnienia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając stronie wglądu do wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych, w oparciu o powołane powyżej rozporządzenie w sprawie określenia materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny podał, że żądanie nie jest zasadne i stoi w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dokument, którego wglądu domaga się strona jest, bowiem dokumentem uzasadniającym wpis do operatu ewidencji gruntów i budynków, a zatem zgodnie z przepisem art. 24 ustawy jest on jawny i powszechnie dostępny. Zdaniem organu odwoławczego wobec powyższych przepisów prawa – organ pierwszej instancji ma obowiązek udostępnić stronie wnioskowane dane z operatu ewidencji gruntów i budynków, w zakresie, do którego uprawniają te przepisy. W przedmiotowej sprawie zatem Starosta T. winien udostępnić stronie wgląd do wykazu zmian gruntowych działek nr [...] i nr [...] (przed podziałem[...]), położonych w N.D., jako działek stanowiących między innymi własność skarżącej. Wgląd do wyciągu zmian gruntowych działki nr [...] i nr [...] (przed podziałem nr[...] ) będzie podlegać udostępnieniu D.W., w zakresie ograniczonym ustawą, a więc z wyłączeniem właściciela i jego miejsca zamieszkania, z uwagi na to, że działki te nie stanowią i nie stanowiły jej własności. Postanowienie wydane w tej sprawie przez organ drugiej instancji zostało zaskarżone przez D. W., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła, iż narusza ono jej prawa materialne i prawo do własności działki nr [...] i [...] w N. D. Ponadto D. W. zamieściła w skardze twierdzenia o ,,przerabianiu numerów działek, fałszowaniu dokumentów, przerysowywaniu map geodezyjnych z korzyścią dla siebie przez E. Z." oraz wskazała, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty T. pozbawiło ją prawa do dokumentów. Skarżąca zażądała również zmiany postanowienia oraz wyjaśnienia w trybie administracyjnym – z urzędu – ,,wątpliwości związanych z dokumentacją geodezyjną". W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 31 sierpnia 2009 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, akcentując to, że zaskarżone postanowienie obliguje Starostę T. do uwzględnienia żądań zawartych w przedmiotowym wniosku. Na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. D. W. oświadczyła, że podtrzymuje skargę oraz wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2012 r. Ponadto wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym dotyczącym art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tego, czy nie narusza on Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz interesu skarżącej. Są nie uwzględnił wniosków skarżącej, uznając, że nie mają one istotnego znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Drugi z powołanych w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis procesowy wskazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, w zakresie których zawiera się przepis art. 138 § 2 kpa. Podejmowane w trybie tego przepisu rozstrzygnięcie stanowi szczególny rodzaj wydawanego w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) orzeczenia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji (postanowienia). Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne właściwe instancyjnie w tej sprawie ,,Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa, powyżej przywołanego i będąc zobligowanym treścią wskazywanego wcześniej przepisu art. 144 kpa do odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym przepisów regulujących postępowanie odwoławcze uchylił postanowienie Starosty T. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiające D.W. ,,udostępnienia wglądu do wyciągu zmian gruntowych działki nr[...] i nr [...] w N. D. przed podziałem wyżej wymienionych działek i po ich podziale". Jednocześnie w uzasadnieniu postawienia kasacyjnego organ w sposób konkretny określił czynności, jakie powinien podjąć Starosta T. w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] r. przez D. W. Wskazując na obowiązek udostępnienia wnioskodawczyni wglądu do wykazu zmian gruntowych działki nr [...] i nr [...] położonych w N. D. (przed podziałem – działki nr[...]) jako działek stanowiących m.in. własność skarżącej oraz udostępnienia jej w ograniczonym zakresie (z wyłączeniem właściciela i jego miejsca zamieszkania) wzglądu do wyciągu zamian gruntowych działki nr [...] i nr [...] (przed podziałem – działki nr[...]) organ drugiej instancji wyjaśnił podstawę prawną takich powinności organu administracji geodezyjno-kartograficznej. W argumentacji przedstawionej w tym zakresie organ odwoławczy odwołał się wprost do art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może określić ustawa oraz do art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, a także art. 24 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i jednocześnie stwierdził, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów są jawne i powszechnie dostępne. Jednocześnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że wobec takich zapisów ustawowych nie można przyznać prymatu przepisom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie określenia materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, którymi uzasadnił swoje orzeczenie organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie podjęte przy zastosowaniu art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa jest prawidłowe, a ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji poprzez odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym przepisu art. 138 § 2 kpa nie narusza prawa. Istotne bowiem jest, że organy właściwe w administracyjnym postępowaniu instancyjnym nie rozstrzygały sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Nieuzasadnione zatem byłoby orzekanie przez organ odwoławczy o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uwzględnienie wniosku D. W. z dnia [...] r. i zadośćuczynienie żądaniu w nim zawartemu nie wymaga wydania orzeczenia w trybie art. 104 kpa, ale dokonania czynności faktycznych, opisanych w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego tzn. udostępnienia określonych danych zwartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo zastosował przy podejmowaniu zaskarżonego orzeczenia przepisy prawa materialnego i zasady procedury administracyjnej, zatem nie wymaga ono wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zasadnie skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji niewłaściwe powołanie przy orzekaniu przepisu art. 219 kpa, stanowiącego podstawę do odmowy wydania zaświadczenia, zatem czynności której nie dotyczyło żądanie wniosku. PM 13.04.2012 r.