II SA/Wr 553/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej sprzedaży nieruchomości położonej w J. nr [...] /dz. Nr [...]/ oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w dniu [...]r. wydało na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie nr [...], w którym stwierdziło, iż odwołanie skarżącego M. F. od "decyzji Zarządu Gminy w Z. w sprawie sprzedaży nieruchomości w J. nr [...] nr działki [...]" jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wskazało, iż w dniu [...]r. wpłynęło za pośrednictwem Wójta Gminy Z. odwołanie skarżącego – M. F. zamieszkałego w J. nr [...] od decyzji Zarządu Gminy w Z. w sprawie sprzedaży nieruchomości w J. nr [...] na działce [...]. Ponadto organ wskazał, iż skarżący w piśmie z dnia [...]r. kierowanym do Sejmiku Samorządowego w J. G. wskazał na decyzję Urzędu Gminy z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r.. Na powyższe pismo Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Gminy Województwa J. udzieliło skarżącemu pismem z dnia [...]r. nr [...] odpowiedzi. Organ odwoławczy podał, iż rozpatrując obecnie odwołanie M. F. ustalił, że wskazane powyżej przez skarżącego dokumenty to "Wyciąg z protokołu Nr [...] z posiedzenia Zarządu Gminy Z., które odbyło się w dniu [...]r." oraz "Wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste położonych na terenie Gminy Z.". Dokumenty te, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie są decyzjami administracyjnymi, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i od których przysługiwałoby odwołanie, a tym samym kontrola instancyjna przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Wyrażenie przez Zarząd Gminy Z. woli sprzedaży nieruchomości nie może być traktowane jako podjęcie (wydanie) decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało przedmiotowe odwołanie za niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł M. F. domagając się jego uchylenia i przywrócenia mu prawa pierwokupu nieruchomości jako najemcy. Skarżący wskazał, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną wraz z budynkiem na niej postawionym nastąpiła na podstawie decyzji Zarządu Gminy Z. z dnia [...]r. pismo nr [...], z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. pismo nr [...] z dnia [...]r. na rzecz J. i M. J. pismo [...]. Małżonkowie J., zdaniem skarżącego, nie spełniali warunków do nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem w chwili wystawienia nieruchomości do sprzedaży nie byli jej najemcami. W związku z powyższym decyzja Zarządu Gminy w Z. w sprawie sprzedaży nieruchomości wydana została z naruszeniem cytowanej powyżej ustawy. Zdaniem M. F., wykonanie decyzji wydanej w wyniku przestępstwa w myśl art. 135 i 145 k.p.a. podlega wstrzymaniu. Zgodnie z przepisem art. 6, 104 i 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie, datę wydania, podstawę prawną i pouczenie i możliwości odwołania. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., zdaniem skarżącego, jest błędne i działa przeciwko praworządności - art. 7, 8 k.p.a. i ukrywa przestępstwo pozbawiające najemcę - skarżącego - prawa pierwokupu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...], stwierdzające, że odwołanie skarżącego – M. F. od pism potraktowanych przez skarżącego jako decyzji Zarządu Gminy w Z. w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej w J. nr [...] w granicach działki nr [...] -jest niedopuszczalne. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdza, iż skarżący w odwołaniu z dnia [...]r. nie wskazał indywidualnej decyzji Zarządu Gminy. M. F. w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Sejmiku Samorządowego w J. G. wskazał, iż Urząd Gminy wydał decyzje w dnia [...]r. i w dnia [...]r. Na powyższe pismo Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Gmin Województwa J. udzieliło skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] r. nr [...]. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżący wymieniając powyżej powołane decyzje w rzeczywistości powołał się na dokumenty stanowiące "Wyciąg z protokołu Nr [...] z posiedzenia Zarządu Gminy Z., które odbyło się w dniu [...]r." oraz "Wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste położonych na terenie Gminy Z.". Są to akty poprzedzające zbycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym i nie mają charakteru decyzji, gdyż zarówno ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości (po 5 grudnia 1990 r.) jak i obowiązująca od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) nie przewidywały, aby zbycie nieruchomości komunalnej (poprzez sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste) były poprzedzone jakimikolwiek aktami administracyjnymi. Zbycie owo następuje w drodze przetargu lub w trybie pozaprzetargowym, ale są to działania ze sfery prawa cywilnego, poprzedzające zawarcie umowy. Stąd też brak jest w obecnym stanie prawnym (po 5 grudnia 1990 r.) podstawy materialnej ku temu, aby wydawane były przy zbywaniu nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, decyzje administracyjne. Sąd pragnie zaznaczyć, iż odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia uniemożliwiającego kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności decyzji (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 28). Dodać należy, że każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (por. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. Nr 78, poz. 483). — Zgodnie tą zasadą (zasada dwuinstancyjności), każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo odwołania. -......- Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje między innymi czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne- art. 134 k,p,a, Jak zostało już powiedziane, odwołanie służy od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne np. jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok z 7 lipca 1992 r. SA/Gd 746/92/S). W orzecznictwie NSA przyjęto pogląd, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od między innymi informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ( por. wyrok z glosą B. Adamiak, OSP 1993 r., Nr 9, poz. 178). Należy podkreślić, iż okoliczność, że sprawa podlega kompetencji organu administracji samorządowej nie przesądza automatycznie, że rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. W sytuacji, gdy z prawa materialnego wynika prawo organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, jest on władny do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy, iż podstawę do wydania decyzji muszą stanowić przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podziela pogląd organu II instancji, którego zdaniem indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej załatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej podejmują zarówno czynności o charakterze administracyjnym jak i o charakterze cywilnym, wobec tego akty takie należy odróżniać od siebie. ;i Reasumując, jeżeli decyzja w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie została przez właściwy organ wydana, to pisma strony nie można traktować jako odwołania, gdyż nie ma strona w takiej sytuacji od czego się odwołać, odwołanie wówczas jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji zdaniem Sądu nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Dodać należy, iż kwestie sprzedaży nieruchomości komunalnych uregulowane były w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Przepis art. 19 ust. 1 powyższej ustawy stanowił, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność Gminy wymagała zawarcia umowy. Tylko do dnia 5 grudnia 1990 r. sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości były poprzedzone odpowiednią decyzją właściwego organu administracyjnego. Z chwilą wprowadzenia tego przepisu wydanie decyzji w tym zakresie stało się zbędne. Po wyborze we właściwym trybie (przetargowym lub pozaprzetargowym), kandydata na nabywcę nieruchomości, następowało zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości. Sąd pragnie podkreślić, iż wymienione przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. oraz w skardze do Sądu, dokumenty nie są decyzjami administracyjnymi, o których stanowi kodeks postępowania administracyjnego i od których przysługiwałoby odwołanie oraz możliwa byłaby kontrola instancyjna. Nie istniała bowiem podstawa materialnoprawna do załatwienia tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie przewidują także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości, obowiązującej w dacie orzekania przez Kolegium. Reasumując, ponownie zaznaczyć należy, że sprzedaż przez Zarząd Gminy Z. nieruchomości nie może być traktowane jako podjęcie decyzji administracyjnej, wobec czego odwołanie skarżącego należało uznać za niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Ponadto zarzuty podniesione przez skarżącego w złożonej skardze są bezpodstawne. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby postanowienie to naruszało obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i nie ma prawa oceniania go pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania go ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.