II SA/Wr 553/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynność materialno-teczniczną Prezydenta W. w przedmiocie wykreślenia strony skarżącej z operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia jako władającego działką nr [...], [...], obręb P. położoną we W. przy ul. R. T. I. stwierdza bezskuteczność czynności polegającej na wykreśleniu w dniu 27 marca 2009r. B. we W. z operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia jako władającego działką nr [...], [...], obręb P. położoną we W. przy ul. R. T.; II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 475,00 zł (czterysta siedemdziesiąt pięć) tytułem kosztów postępowania sądowego. A. Spółka z o.o. we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność materialno-techniczną Prezydenta W. polegającą na wykreśleniu strony skarżącej z operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia jako władającego działką nr [...], [...] obręb P., położoną we W. przy ul. R. T. W zarzutach skargi podniesiono, że zaskarżona czynność dokonana została bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 ust. 2 oraz § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego. W motywach skargi strona skarżąca podniosła, że o wykreśleniu wpisu z ewidencji gruntów i budynków dowiedziała się w dniu 26 maja 2009r. poprzez doręczenie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 maja 2009r. odmawiającej stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] we W. Strona skarżąca składając wniosek o wszczęcie postępowania w powyższej sprawie oparła się m.in. na dokumencie urzędowym z dnia 24 października 2008r. stanowiącym wykaz właścicieli i władających działką nr [...], w którym wskazano, że strona skarżąca jest władającym ww. działki. Dokument ten poświadczał w sposób jednoznaczny okoliczność władania przez skarżącą przedmiotową działką, co więcej przedsiębiorstwo państwowe B. było ujawnione w ewidencji jako władający działką w dniu 5 grudnia 1990 r., tj. w dniu przesądzającym o nabyciu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Tymczasem z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że w trakcie prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego z wniosku skarżącej dokonano – bez udziału strony skarżącej, a nawet jej poinformowania i bez podania przyczyn – zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wykreślenie strony skarżącej z tego operatu jako władającej działką nr [...]. W związku z powyższym skarżąca w dniu 8 czerwca 2009r. wezwała Prezydenta Wrocławia do usunięcia opisanego wyżej naruszenia prawa, wnosząc o przywrócenie wpisu strony skarżącej jako władającej działką nr [...]. W dniu 20 lipca 2009r. skarżąca otrzymała odmowną odpowiedź na swoje wezwanie od Kierownika Katastru Miejskiego Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., działającego z upoważnienia Prezydenta Wrocławia z dnia 14 lipca 2009r. Organ ten nie podał żadnej podstawy prawnej dokonanej czynności zaskarżonej niniejszą skargą. Wobec treści otrzymanej odpowiedzi konieczne stało się złożenie skargi do Sądu i wykazanie, że władający posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wykreślenia go z ewidencji gruntów. Skarżąca jako naruszenie prawa przez organ ewidencyjny wskazuje działanie organu - w dokonanej czynności wykreślenia - bez podstawy prawnej, wyłącznie na potrzeby negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej działki nr [...]. Dokonana zmiana narusza art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oprócz właściciela w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych wskazuje się inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Zmiana ta narusza także § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które określa na podstawie jakich dokumentów mogą być dokonywane z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Nie jest takim dokumentem, zdaniem skarżącej, wskazana przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa decyzja Wojewody D. z dnia 27 marca 2009r. stwierdzającą , iż działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej W. W przedmiotowej sprawie nie można również mówić o aktualizacji danych, w rozumieniu § 47 powyższego rozporządzenia, gdyż w trybie § 47 ust. 1 pkt 3 można dokonać aktualizacji na podstawie przewidzianych przepisami dokumentów dotyczących zmian powstałych w okresie późniejszym od stanów ujawnionych już w tej ewidencji. Tymczasem organ nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego, bez powiadomienia strony skarżącej i wydania decyzji, dokonał wykreślenia strony jako władającego z ewidencji gruntów i budynków, w której strona figurowała przez około 20 lat. W odpowiedzi na skargę Prezydent W.- Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wniósł o jej odrzucenie. Z uzasadnienia pisma wynika, że szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadku braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają ( § 10 ust. 2). O wykazaniu władających w ewidencji orzeka starosta w formie decyzji ( § 12 ust. 2). Władającym w rozumieniu katastru jest osoba fizyczna lub prawna, jednoska organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, która faktycznie włada nieruchomością, dla której brak jest danych o właścicielu. Władanie jest stanem faktycznym, nie prawnym. Ujawnienie władającego gruntem znajduje zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe. Władającego ujawnia się zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub prawną, jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Relacja ta musi być oczywista w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Według art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych obok właściciela wpisuje się też inne osoby na podstawie dokumentów ściśle określonych w § 12 ust. 1. Dokumenty te muszą w sposób niewątpliwy poświadczać istnienie prawa własności lub innego prawa rzeczowego do danej nieruchomości i muszą być także fizycznie w ewidencji przechowywane (§48 ust. 1). W 2003r. w Biurze Katastru Miejskiego Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. dokonano, na zlecenie Działu Komunalizacji Mienia Urzędu Miejskiego W., porównania dokumentów zgromadzonych w archiwum Zarządu z zapisem w rejestrze gruntów dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. W wyniku analizy stwierdzono, że w trakcie prac związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów wykonanych w 1989r. dla obrębu Południe nieprawidłowo ustalono, że działka nr [...] jest we władaniu B. we W. W protokole ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania, na podstawie którego Spółka została wpisana jako władający w stosunku do działki nr [...] powołano się na decyzję z dnia 3 stycznia 1979 r. Nr [...] przekazującą w użytkowanie na czas nieograniczony działki nr :[...][...][...][...][...][...][...]. Działka nr [...] odpowiednik obecnej działki nr [...] w ww. decyzji nie była wymieniona, zatem działka ta winna być w rejestrze gruntów wpisana tylko i wyłącznie jako własność Skarbu Państwa. W wyniku stwierdzonego błędu, Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. pismem z dnia 12 czerwca 2003r. przekazał dokumenty wraz z informacją do Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. Wojewoda D. decyzją z dnia 27 marca 2003r. Nr [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe stanowiące położoną we W., o nieuregulowanej księdze wieczystej, oznaczone w operacie ewidencji gruntów obręb P. jako działka nr [...] z [...] o pow. 0,0084 ha stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej W. W rezultacie organ, kierując się regulacją § 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia, w dniu 27 marca 2009r. - na wniosek Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 16 marca 2009r. – wykreślił B. we W. z operatu ewidencji gruntów i budynków jako władającego działką nr [...] w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej W. Decyzją z dnia 22 maja 2009r. Nr [...] Prezydent W. odmówił stronie skarżącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. W dniu udzielania odpowiedzi na skargę przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. toczy się postępowanie wszczęte odwołaniem strony skarżącej od powyższej decyzji. Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych –Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Postępowanie ewidencyjne zakończone zaskarżonym wykreśleniem wpisu z ewidencji gruntów i budynków zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 17 marca 2009r. Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego we W. Wnioskodawca zwrócił się do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia polegających na wykreśleniu władania, wpisanego na rzecz B. we W.w jednostce rejestrowej nr [...], w stosunku do działki nr [...] [...] obręb P. o pow. 84 m², położonej przy ul. T. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w trakcie prac związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów nieprawidłowo ustalono, że wymieniona działka nr [...] jest we władaniu B.. W protokole ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania powołano się na decyzję z dnia 3 stycznia 1979 r., przykazującą w użytkowanie na czas nieograniczony działki nr : [...][...][...][...][...][...][...][...]. Działka nr [...] odpowiednik obecnej działki nr [...] w ww. decyzji nie była wymieniona, zatem w rejestrze gruntów powinien być wpisany tylko jej właściciel, tj. Gmina Miejska W. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – zwana dalej ustawą – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje gromadzonych informacji o gruntach ( ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach ( ust. 2). Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe ( art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do grumtów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje, zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 ust. 1). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania do nich zmian. Kwestie te reguluje wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454)- zwane dalej rozporządzeniem. Z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia ( § 44) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2).Wynikająca zaś z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji. Nie oznacza to jednak, że prostowanie błędów lub omyłek występujących w prowadzonej ewidencji w ramach jej aktualizacji jest niedopuszczalne, ewidencja bowiem ma za zadanie odzwierciedlać aktualny stan prawny, lecz nie może go tworzyć. Wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Jeżeli wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to zmiana następuje poprzez czynność materialno-techniczną w postaci wprowadzenia zmian do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia( § 49 ust. 1). Jeżeli natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, to wówczas - stosownie do art. 47 ust. 3 rozporządzenia - organ przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne, które kończy się w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej ( art. 104 k.p.a.) decyzją administracyjną wprowadzającą zmianę lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Ta druga forma ma znaczenie dla zapewnienia stronie prawa do ewentualnego zweryfikowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym wydanego przez organ pierwszej instancji orzeczenia. W niniejszej sprawie organ ewidencyjny dokonał aktualizacji operatu, poprzez wykreślenie podmiotu władającego, w formie czynności materialno-technicznej, bez zawiadomienia o tym fakcie władającego. Jest to nieprawidłowe działanie organu, polegające na pozbawieniu skarżącej Spółki ( podmiotu wskazanego dotychczas w ewidencji jako podmiotu władającego działka nr [...]) udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów osoba, która ma być wykreślona z tej ewidencji jako podmiot władający, niewątpliwie posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony takiego postępowania. Wszelkie zmiany (rozstrzygnięcia) zmieniające zakres praw osób, których prawa były dotychczas ujawnione w ewidencji, dotyczą bowiem ich interesu prawnego. Podkreślić jedynie wypada, że w razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą działania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu administracji publicznej wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolite Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się dalsze dwie zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwienia spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że jednostka ma prawo w tracie postępowania przedstawiać wnioski na obronę swoich praw. Pozbawienie jednostki tych praw, w niniejszym postępowaniu, poprzez załatwienie sprawy poza postępowaniem orzeczniczym, nie jest zgodne z wymienionymi zasadami konstytucyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zaskarżona czynność materialno-techniczna polegająca na wykreśleniu wpisu w operacie ewidencji gruntów jest bezskuteczna, bowiem obowiązkiem organu ewidencyjnego jest przeprowadzenie - z poszanowaniem prawa procesowego - postępowania administracyjnego z udziałem strony skarżącej, które zakończy się załatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 16 marca 2009r. - w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygając sprawę w formie decyzji administracyjnej organ dokona ponownej oceny wniosku WMKiSPUM we W. z dnia 16 marca 2009r., zgromadzonych dokumentów, a przede wszystkim umożliwi stronie skarżącej złożenie wyjaśnień w niniejszej sprawie oraz na potwierdzenie swoich racji zapewni jej możliwość składania dowodów( § 47 ust. 3 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, określając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 240 zł.