II SA/Wr 553/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2022 r. nr 577/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez M. Ś. (dalej strona, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego położonego w narożniku działki nr 6 w Biskupicach, gmina Legnickie Pole. W świetle przedłożonych akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. Impulsem do podjęcia działań administracyjnych w sprawie przez służby nadzoru budowlanego było pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy, (dalej – PINB, organ I instancji), którym poza wskazaniem na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w B. [...], gmina Legnickie Pole, zażądano sprawdzenia czy obiekt, w którym przebywają osoby niepełnosprawne, chore i w podeszłym wieku stwarza realne zagrożenia dla życia i zdrowia osób przebywających w placówce. Po ustaleniu stanu właścicielskiego nieruchomości oraz jego przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji w dniu 8 września 2021 r. próbował kontrolnie ustalić stan faktyczny, lecz ze względu na nieobecność właścicieli, poza wykonaniem dokumentacji fotograficznej na zewnątrz nieruchomości, kontrola nie została przeprowadzona. Z kolei w dniu 24 września 2021 r. przeprowadzono z udziałem skarżącego kontrolę nieruchomości, dokumentując ustalenia w protokole kontroli i w jego załącznikach. Dalsze działania organu polegały na protokolarnym przesłuchaniu współwłaścicielki nieruchomości oraz byłego kierownika budowy. Nadto na żądanie organu Starosta Legnicki przedłożył dokumenty związane z budową budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji do stron postępowania skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku biurowo-socjalnego położonego na narożu działki nr [...] w B. W dniu 8 października 2021 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wskazując w podstawie prawnej art. 48 oraz art. 48a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie samowolnej budowy budynku biurowo-socjalnego i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na poczynione ustalenia, z których wynika, że obiekt oznaczony na załączniku z protokołu kontroli jako "D" został wybudowany przed około 2 laty w miejscu wcześniej istniejącego garażu (zgodnie z oświadczeniem inwestora garaż został rozebrany i na miejscu jego fundamentów wybudowano dwukondygnacyjny obiekt o konstrukcji drewnianej. Na parterze obiektu znajduje się biuro inwestora - pomieszczenie z zestawem wypoczynkowym, biurkiem, regałami i krzesłami oraz łazienka wraz z WC oraz prysznicem. W łazience znajduje się pompa ciepła zasilająca centralne ogrzewanie w łazience. Na drugim piętrze obiektu znajdują się dwa pokoje z dwoma oddzielnymi wejściami z poziomu podestu (na który prowadzą schody zewnętrzne bez barierki). W każdym pokoju znajduje się okno. W obu pokojach znajduje się po jednym łóżku. Wysokość wewnątrz pomieszczeń to 2m w najwyższym punkcie (skosy). Wg oświadczenia inwestora pomieszczenia te aktualnie nie są użytkowane, a inwestor planuje wykonać toaletę na podeście przy schodach (doprowadzona została już instalacja wodna). Wymiary obiektu to 5,80m x 6m, wysokość do kalenicy 5m. Zgodnie z oświadczeniem inwestora nie posiada on pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Uzyskał informację, że na budowę obiektów do 35m2 nie musi uzyskiwać pozwolenia na budowę ani też dokonywać zgłoszenia. Wykonane roboty organ zakwalifikował jako budowę dokonaną bez stosownego pozwolenia na budowę, zaś odnośnie jej legalizacji pouczył o możliwości złożenia stosownego wniosku i wskazał wysokość opłaty legalizacyjnej. W dniu 17 listopada 2021 r. do organu wpłynął wniosek o legalizację. Z kolei w dniu 23 listopada 2021 r. organ wezwał działającego w imieniu wnioskodawcy pełnomocnika do złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. pełnomocnik wycofał wniosek o legalizację. W dniu 13 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek o legalizację złożony przez inwestora. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2022 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. W dniu 14 marca 2022 r. do organu wpłynęła prośba inwestora o przesunięcie terminu złożenia dokumentów o 40 dni. W dniu [...] 2022 r. PINB w Legnicy wydał decyzję nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę: rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego położonego w narożu działki nr [...] w Biskupicach, gmina Legnickie Pole. Argumentacja organu dotycząca wydanego nakazu rozbiórki sprowadzała się do przedstawienia okoliczności faktycznych ustalonych odnośnie zrealizowanego przedsięwzięcia. Szczegółowo odniesiono się do wykonanych robót i przedstawiono motywy dokonanej kwalifikacji prawnej inwestycji jako samowolnej rozbudowy. Zwrócono uwagę na wydane postanowienia oraz brak wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. PINB wyjaśnił przy tym, że po złożeniu wniosku o zmianę terminu wyznaczonego inwestorowi, zwrócono się do Gminy Legnickie Pole z zapytaniem, czy w 2022 r. występowano o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym wykonanej samowoli budowlanej, a w odpowiedzi uzyskano informację, że w 2022 r. nie wydawano zaświadczenia z miejscowego planu dotyczącego przedmiotowej działki. Nadto zwrócono się do inwestora o przedstawienie w terminie 3 dni wszelkich dotychczas zgromadzonych dokumentów związanych z legalizacją przedmiotowego budynku. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż inwestor wskazał, że przedmiotowy obiekt (o konstrukcji drewnianej) został wybudowany w miejscu istniejącego wcześniej garażu (na jego fundamentach). Wątpliwości organu budziła sama legalność poprzednio istniejącego garażu. Świadek pełniąca funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego w latach 90-tych oświadczyła, że zatwierdzony projekt nie zawierał żadnego innego obiektu poza mieszkalnym. Na mapach włączonych do akt sprawy w obszarze, w którym znajduje się aktualnie przedmiotowy obiekt działka jest pusta lub znajdują się na niej jedynie fundamenty (oznaczone jako f), których obrys nie pokrywa się w całości z aktualnie istniejącym obiektem. W dokumentacji projektowej dotyczącej budynku mieszkalnego na ww. działce, z lat 90-tych brak garażu wolnostojącego. Starosta Legnicki w piśmie z dnia 7 października 2021 r. wskazał, że w jego archiwum brak dokumentacji w tym zakresie (odnaleziono jedynie dokumentację dotyczące budowy budynku mieszkalnego z 1996 r.). Na stronach googlemaps (streetview z sierpnia 2013 r.) widoczny jest w głębi działki budynek murowany, jednokondygnacyjny z kalenicą równoległą do drogi i spadkiem dachu w kierunku drogi. Aktualnie w głębi działki znajduje się budynek drewniany (z bali), dwukondygnacyjny z kalenicą prostopadle położoną do drogi i spadkiem dachu w kierunku nieruchomości sąsiednich. Taki sam budynek z kalenicą równoległą do drogi i spadkiem dachu w kierunku drogi jest uwidoczniony na zdjęciu przesłanym przez Głównego Geodetę Kraju, Wydział Zdjęć Lotniczych datowanym na kwiecień 2020 r. Nadto budowa w miejscu poprzednio istniejącego obiektu nowego obiektu wyczerpuje ustawową definicję budowy i jako taka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o ile ustawa nie wyłączyła takiego obowiązku do tego typu obiektów. W kontekście powyższego wyjaśniono, że ustawa Prawo budowlane wyłączyła spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35m2 o rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8m (art. 29 ust 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane), natomiast z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale z koniecznością dokonania zgłoszenia ustawa wyłączyła wolnostojące parterowe budynki gospodarcze (art. 29 ust 1 pkt 14a ustawy Prawo budowlane). Dalej organ wskazał definicję budynku gospodarczego wykluczając taką kwalifikację obiektu objętego postępowaniem. PINB podał, że w budynku na parterze znajduje się biuro inwestora wraz z toaletą i prysznicem, natomiast na piętrze obiektu znajduje się dwa pokoje z wykonanym podłączeniem wody (pod przyszłą toaletę). Nadto zauważono, iż jedynie budynki gospodarcze parterowe (do ustawowo wskazanej powierzchni zabudowy) zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek nie jest budynkiem parterowym. W trakcie postępowania inwestor nie wskazał w sposób jednoznaczny jaka będzie funkcja przedmiotowego budynku, trudno określić cel wykonania odrębnych pokoi na piętrze oraz zamiar wykonania tam toalety. Na dzień kontroli obiekt pełnił funkcję biurowo-socjalną, przy czym dopiero ewentualny projekt budowlany przedłożony przez inwestora mógłby określić docelową funkcję legalizowanego obiektu. Zdaniem organu inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji i w wyznaczonym terminie nie przedłożył żadnej dokumentacji w tym zakresie. Ustalono, że właściwy organ nie wydawał inwestorowi żadnych dokumentów, a sam inwestor pomimo wezwania nie przedłożył żadnego dokumentu. Wobec tego organ podał, że nie mógł przychylić się do wniosku o przedłużenie terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji. Nie godząc się z wydaną decyzją skarżący oprotestował ją złożonym w terminie odwołaniem, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (dalej - ustawa o COVID albo ustawa covidowa, specustawa), poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że budowa budynku położonego w narożu działku nr 6 nie została zwolniona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa budynku została poczyniona w związku i celem przeciwdziałania COVID-19. Zarzucono także naruszenie art. 49e ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane nie stosuje się. Odwołujący się zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie niewystarczających czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia czy obiekt został wybudowany w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a temu celowi zdaniem skarżącego on służy. Według odwołującego się, organ w błędny sposób uznał, że budynek położony w narożu działki nr 6 stanowi samowolę budowlaną, gdyż przed rozpoczęciem budowy nie wystąpił on o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Nie miał on takiego obowiązku, gdyż przystąpił do budowy budynku w dniu 14 marca 2020 r., o czym świadczą wpisy poczynione przez kierownika budowy w dzienniku budowy. Ponadto w dniu 23 marca 2020 r. otrzymał on ofertę z dnia 23 marca 2020 r. na wykonanie instalacji ogrzewania podłogowego min. w części rehabilitacyjnej, a dnia 20 marca 2020 r. zlecił wykonanie konstrukcji drewnianej budynku. W tym okresie obowiązywał art. 12 ustawy o COVID, zgodnie z którym, we wskazanym okresie do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosowało się przepisów ustawy Prawo budowlane. Budowa budynku nastąpiła na podstawie przepisów ustawy covidowej, również z tego względu, że głównym celem skarżącego było stworzenie miejsca, w którym będzie mogła odbywać się rehabilitacja osób, które chorowały na COVID-19. Niemal od początku pandemii w ośrodku przebywało około 30 pacjentów, celem rekonwalescencji po przebytej chorobie wywołanej wirusem SARS-COV 2. Obecnie w placówce przebywa pięć osób. Pacjenci objęci są rehabilitacją, w tym w szczególności tlenoterapią.  Końcowo odwołujący się omówił cele ustawy covidowej i uzasadniał wykonanie robót budowlanych w związku ze zwalczaniem pandemii. W dniu [...] 2022 r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz treść zapadłych dotychczas rozstrzygnięć w sprawie, w tym decyzji PINB. Organ odwoławczy odnotował brak wykonania przez zobowiązanego nakazu nałożonego na skarżącego postanowieniem z dnia [...] 2021 r., nr [...]. Merytoryczne odniesienie się do twierdzeń odwołania DWINB poprzedził analizą zmiany ustawy Prawo budowlane wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. dotyczącą zastosowania art. 49e Prawa budowlanego. Przeprowadzono również prawnomaterialną kwalifikację poczynań inwestora, uznając, że miała miejsce budowa. Co do argumentacji odwołania organ odwoławczy uznał ją za niezasadną. W jego ocenie odwołujący się podał, że budowa powstała w ramach ustawy o COVID, lecz uczynił to dopiero na etapie odwołania. Zdaniem organu stoi to w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Inwestor w trakcie kontroli w dniu 24 września 2021 r. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek powstał około dwa lata wcześniej. Nie dokonał zgłoszenia ponieważ pozyskał informację, że na obiekt do 35 m2 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedłożony dziennik budowy dotyczy natomiast budynku wybudowanego na działce nr [...], a nie przedmiotowej budowy. Końcowo DWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że zrealizowano budynek dwukondygnacyjny, który nie był wykonany w ramach art. 12 ustawy o COVID. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę budynku, w związku z czym postępowanie prowadzono w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w wyznaczonym terminie poskutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. W skardze wywiedzionej imieniem skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia: 1. Prawa procesowego: - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 ustawy o COVID na korzyść skarżącego w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy; - art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych decyzji, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o COVID, przez co motywy, na podstawie, których wydane zostały skarżone decyzje są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania. 2. Prawa materialnego: - art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu pierwotnym, tj. na dzień 8 marca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę w marcu 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji; - art. 12 ustawy o COVID poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19; - art. 49e ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ust. 1 art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane nie stosuje się. Argumentując zarzuty i wnioski skargi jako kwestię fundamentalną dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uznano ustalenie faktycznego celu, dla którego prowadzona była przez skarżącego, kwestionowana inwestycja i jej związku z inwestycją prowadzoną na działce o nr [...]. Organom nadzoru budowlanego zarzucano pomijanie, albo w sposób zdecydowanie niedostateczny rozpatrzenie tego zagadnienia. Zdaniem autora skargi organ zdaje się nie zauważać relacji pomiędzy wzniesionym budynkiem socjalnym, a inwestycją prowadzoną na działce o nr [...]. W odwołaniu do treści ustawy o COVID skarżący zwrócił uwagę na rodzaj działań polegających na przeciwdziałaniu COVID-19 i wskazywał na realizację inwestycji w tym celu. Potwierdzić to mają przedłożone historie chorób, zaś organ jeżeli miał w tym względzie wątpliwości powinien zasięgnąć opinii biegłego z zakresu medycyny (chorób zakaźnych), a nie samodzielnie rozstrzygać w tym zakresie na niekorzyść skarżącego. Wszelkie pojawiające się wątpliwości, np. to czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii, organy miały obowiązek wyjaśnić w toku postępowania np. w trybie art. 50 k.p.a.. Jako cel zamierzenia budowalnego skarżący podawał przeciwdziałanie i zapobieganie skutkom choroby COVID-19 i jest to cel bezpośredni, faktycznie zrealizowany. Przy bezpośrednim stosowaniu art. 12 ustawy o COVID zasadne jest posługiwanie się nie wykładnią językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (nawiązującą do art. 2 Konstytucji RP), która nakazuje przyjęcie, że przepis ten pozwala wprawdzie na czasowe uchylenie obowiązków formalnoprawnych (np. uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgody konserwatora zabytków), ale wyłącznie dla takich zamierzeń, które byłyby zgodne z prawem i które uzyskałyby pozytywną akceptację właściwych temu organów. Fakt, że proces budowalny nie był prowadzony przez podmioty lecznicze finansowane ze środków publicznych nie oznacza przecież, że nie wypełniał on wskazanej, ustawowej przesłanki. Organy administracji publicznej wyszły z błędnego założenia, że inwestycja ta dopiero w jakiejś perspektywie czasowej może zacząć realizować te podstawowe cele. Tymczasem byłyby one możliwe do wykonania z chwilą zakończenia inwestycji. Interpretacja nakazująca przyjęcie, że cele związane ze zwalczaniem COVID- 19 miałyby następować wcześniej jest absurdalna. Choć organy mają wiedzę na temat wyposażenia obiektu przez skarżącego, przygotowując go do użytkowania, to jednak do tego wyposażenia w żaden inny sposób się nie odniosły. Tymczasem, gdyby organy zadały sobie trud (wypełniły swoje ustawowe obowiązki) i zweryfikowały owo wyposażenie, to z pewnością nie miałyby wątpliwości, że służy ono właśnie opisanemu celowi. Działania prowadzone przez skarżącego nie są typowe dla wszystkich placówek i instytucji publicznych wprowadzanych od początku pojawienia się koronawirusa. Jest to natomiast specjalistyczny sprzęt i urządzenia służące rehabilitacji po przejściu choroby COVID-19. Skarżący podał także, że podejmuje czynności związane z profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19, co ewidentnie wskazują przypadki osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych. Takie zaś postępowanie niewątpliwie wypełnia ustawowe pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19", nawet przy przyjęciu jego rygorystycznej, zawężającej interpretacji. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na okoliczności faktyczne i prawne nie kwestionowane przez skarżącego, jednakże w ocenie Sądu bardzo istotne z punktu widzenia treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, jak też kwalifikacji prawnej poczynań inwestora w zakresie wykonanych robót budowlanych. Z całą pewnością realizacja budynku mieszkalnego poprzedzona została uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś inwestor w ramach prowadzonych robót zapewnił nadzór ustanowionego przez niego kierownika budowy. Z faktu tego wynikać więc będzie legalność robót budowlanych objętych zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Dodatkowo decyzja o pozwoleniu na budowę i rzeczony projekt budowlany stanowić będą swoisty punkt wyjścia dla określenia robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Następną okolicznością ustaloną w sposób bezsporny jest to, że skarżący prowadzi D. S., a działalność ta realizowana jest w sposób ciągły od 20 stycznia 2019 r., co wynika z oświadczeń inwestora składanych w toku postępowania, (protokół z dnia 24 września 2021 r.). Nie budzi też zastrzeżeń skarżącego wykonanie robót budowlanych, nie objętych wskazanym wyżej projektem budowlanym, w tym objętego zaskarżoną decyzją obiektu oznaczonego jako D. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie neguje także, że nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych budynku, względem którego została wydana decyzja PINB o nakazie rozbiórki utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Skarżący podnosząc zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej kwestionuje wydany nakaz rozbiórki wykazując jako kluczowy argument realizację inwestycji w ramach przeciwdziałania COVID-19. Co istotne, stanowisko skarżącego ulega swoistej ewolucji w toku postępowania, a zasadniczo na etapie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy skonfrontować te twierdzenia z zebranym materiałem aktowym. Niewątpliwie budynek D objęty niniejszym postępowaniem stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Skarżący z samym uznaniem wykonanych robót jako budowy nie polemizuje. Z kolei organy administracyjne w wydanych decyzjach szeroko i trafnie argumentują dokonaną kwalifikację prawną, stąd Sąd uznając stanowisko organów za prawidłowe, nie będzie powielał tego stanowiska. W takich okolicznościach uznać jedynie trzeba, że wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę poczynania skarżącego miały miejsce z naruszeniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wybudowany budynek stanowił samowolę budowlaną sankcjonowaną art. 48 tej ustawy. Co ważne z procesowego punktu widzenia organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] 2022 r., nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Niedostosowanie się przez zobowiązanego do nałożonego nakazu skutkowało nakazem rozbiórki zgodnie z treścią art. 49e Prawa budowlanego. Oceniając zapadły nakaz nie można pominąć faktu, że skarżący wystąpił do organu I instancji o zmianę terminu przedłożenia dokumentów. Sąd dostrzega, że PINB wniosku tego nie rozpoznał konkretnym aktem administracyjnym. Nie można jednak tracić z pola widzenia czynności jakie organ podjął celem zweryfikowania zasadności tego wniosku, które omówił w decyzji nakazującej rozbiórkę. Właściwy do wykazania zgodności inwestycji z planem miejscowym Wójt Gminy Legnickie Pole w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. wykluczył wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie dokumentów, zaś sam skarżący w żaden sposób nie zareagował na kierowane do niego wezwanie z dnia 17 marca 2022 r. do okazania dotychczas zgromadzonych dokumentów w terminie 3 dni. Wobec tego słusznie PINB w wydanej decyzji ocenił, że inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji. Nadto zignorowanie obowiązków wskazanych w postanowieniu przez znaczny okres czasu (dwa miesiące) i nie podjęcie żadnych działań nakierowanych na uzyskanie dokumentów nie dawało podstaw do zmiany wskazanego w postanowieniu terminu. W świetle dotychczas powiedzianego, jeżeli brać by pod uwagę wyłącznie naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, co z zebranego materiału aktowego w sposób jednoznaczny wynika, popełnienie samowoli budowlanej i niedostosowanie się do wymogów nałożonych na inwestora w toku postępowania legalizacyjnego, to wydany nakaz rozbiórki znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący wywiedzioną skargę argumentuje jednak w znakomitej większości naruszeniem regulacji wynikających z ustawy covidowej. Nieuwzględnienie przez Sąd twierdzeń skargi wynika z faktu, że przeprowadzone przez organ dowody w sposób jednoznaczny wykluczają aby inwestycja, w zakresie objętym nakazem rozbiórki, została zrealizowana w ramach tzw. specustawy. Istotnie w celu przeciwdziałania pandemii ustawodawca wprowadził regulacje zawarte w art. 12 ustawy covidowej, w myśl których ,,Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.". W tym miejscu należy zaznaczyć, że regulacje zawarte w ustawie miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i niewątpliwie zamiarem ustawodawcy wprowadzającego regulację zawartą w art. 12 ustawy covidowej było odformalizowanie procesu budowlanego obiektów niezbędnych do walki z COVID-19. Przy czym wykładnia tego przepisu, jak i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego miało charakter czasowy, to jest 180 dni od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy covidowej należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu, to jest zwiększenia dostępnej infrastruktury niezbędnej do zapewnienia opieki medycznej osobom chorym, a nadto mają charakter przejściowy. Tym samym istotą przedmiotowej regulacji była minimalizacja zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzenie udogodnień dla inwestorów prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21; wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 241/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skorzystanie z wyjątku wprowadzanego omawianą ustawą covidową, poza oczywistym związkiem robót budowlanych z przeciwdziałaniem pandemii, było możliwe w ściśle zakreślonych ustawą ramach czasowych oraz przy dochowaniu zasad wynikających z tej ustawy. Inaczej rzecz ujmując, aby inwestor miał prawo powoływania się na korzystanie w procesie inwestycyjnym z wyjątków wynikających z ustawy covidowej zobowiązany jest do wykazania rozpoczęcia robót w czasie gdy ustawa ta obowiązywała i dopełnienia minimalnych, aczkolwiek ściśle określonych obowiązków jakie na nim ciążyły, jak chociażby niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej i zapewnienia objęcia kierownictwa i nadzoru nad tymi robotami. Sprowadzając regulacje wynikające z ustawy covidowej na grunt badanej sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego. W objętych decyzją częściach obiektu budowlanego prowadzona jest placówka, w której przebywają osoby starsze i przewlekle chore. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie negowały aby prowadzona działalność czy wykonane roboty budowlane były sprzeczne z celem wynikającym z ustawy covidowej czyli zapobieganiem czy przeciwdziałaniem COVID-19. Tym bardziej na gruncie wskazanego w skardze art. 7a § 1 k.p.a. nie istniały względem wykonanych robót i charakteru prowadzonej działalności wątpliwości, które wymagały by rozstrzygania, a tym bardziej rozstrzygania na korzyść strony. Nie można podzielić poglądu skargi jakoby organy pomijały albo w zdecydowanie niedostateczny sposób rozpatrywały zagadnienie celu jaki skarżący przypisuje zrealizowanej inwestycji. Jednak przeprowadzone przez organ I instancji dowody wykluczają w sposób jednoznaczny wykonanie robót w czasie, który pozwalał na skorzystanie z regulacji wskazanych w ustawie covidowej. Ustawa covidowa z dnia 8 marca 2020 r., która weszła w życie, (jak stanowi art. 37), z dniem następującym po dniu ogłoszenia, przewidywała możliwość zastosowania trybu wskazanego w art. 12 na okres 180 dni, bowiem przepis w tej części utracił moc obowiązującą z dniem 5 września 2020 r. Stąd też skarżący tylko we wskazanym okresie, (od wejścia w życie ustawy do 5 września 2020 r.) mógł korzystać z wynikających z ustawy wyłączeń norm prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem sam skarżący do protokołu kontroli podał dane dotyczące realizacji poszczególnych obiektów budowlanych i ich części. Co do budynku mieszkalnego wskazywał na decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś co do budynku objętego zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą udzielił wyczerpujących informacji. Zgodnie z zapisami poczynionymi w protokole kontroli z dnia 24 września 2021 r. skarżący podał, że ,,obiekt oznaczony na załączniku jako D został wybudowany przed około 2 laty w miejscu wcześniej istniejącego garażu. Garaż został rozebrany i na miejscu jego fundamentów wybudowano 2-kondygancyjny obiekt o konstrukcji drewnianej. Sam skarżący w toku postępowania potwierdził także brak posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie wyjaśniał, że na budowę obiektu do 35m² nie musi uzyskiwać decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonywać zgłoszenia. Oświadczenia inwestora nie dają podstaw do przyjęcia, aby wykonane roboty budowlane miały związek z realizacją inwestycji mającej na celu przeciwdziałanie pandemii, jako że zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy covidowej. Nadto na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący nie podnosił żadnych twierdzeń dotyczących działań w ramach ustawy covidowej, a co więcej złożył wniosek o legalizację zrealizowanej inwestycji w trybie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sposób pośredni potwierdzając samowolę budowlaną podlegającą rygorom art. 48 Prawa budowlanego. Mimo to PINB czas wykonania robót budowlanych ustalił nie tylko na podstawie oświadczeń inwestora ale też posiłkował się innymi dowodami. Organ dysponował bowiem danymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obrazującego stan zainwestowanej nieruchomości na przestrzeni czasu. Dokumentacja z dnia 17 listopada 2021 r. potwierdza, że dokonana budowa jest widoczna na zdjęciach z 18 kwietnia 2020 r. W takim stanie rzeczy nagły zwrot stanowiska skarżącego co do czasu wykonania robót, w świetle materiału dowodowego nie pozwala na zakwalifikowanie tych robót jako inwestycji covidowej. Słusznie zatem, wobec niezastosowania się do obowiązków nałożonych w trakcie postępowania legalizacyjnego, organ nałożył na skarżącego nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie naruszono wskazanych w skardze przepisów ustawy covidowej ani też przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec dotychczas powiedzianego Sąd nie znajduje powodów do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Jak już wyżej wyjaśniono, nie stwierdzono aby w sprawie istniały wątpliwości, które należało rozstrzygać na korzyść skarżącego. Względem zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania, w szczególności organ I instancji, ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że jakkolwiek ze wszech miar należy aprobować i uznać za mające szczególne znaczenie w trudnych czasach pandemii działania skarżącego związane z opieką nad osobami chorymi, profil prowadzonej działalności gospodarczej nie zwalniał go z konieczności respektowania norm prawnych wynikających choćby z ustawy Prawo budowlane. Twierdzenia odwołania czy skargi sprowadzające się do wykazywania kart informacyjnych chorych czy ilości osób nad którymi sprawowana jest opieka nie będą mieć znaczenia przy ocenie ziszczenia się przesłanki wynikającej z ustawy covidowej polegającej na wykonaniu robót w czasie wskazanym w tej ustawie. Z art. 12 ustawy covidowej wynika przecież, że wyłączenie stosowania niektórych ustaw, w tym ustawy Prawo budowlane, poza koniecznością poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, wymagało wykonania robót w okresie 180 dni wskazanych w ustawie. To przede wszystkim brak ziszczenia się w stanie faktycznym niniejszej sprawy drugiej ze wskazanych przesłanek był przyczyną uniemożliwiającą zastosowanie wyjątku przewidzianego w tej ustawie. Wobec stanowiska skarżącego można w tym miejscu przytoczyć ppoglądy jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Bk 430/21), że ,,(...), przedsiębiorca może podejmować każdą aktywność, która nie jest prawnie zakazana, a zobowiązanie do określonych zachowań musi wynikać z przepisów prawa. Oznacza to więc, że przedsiębiorca może podejmować takie działania, co do których brak jest wyraźnego zakazu lub wyraźnej odmiennej regulacji normatywnej. Jednakże wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W tym przypadku owym porządkiem prawnym był zarówno przepis art. 12 specustawy, jak też przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej i już częściowo realizowanej) przez skarżących inwestycji. Z zestawienia obu tych podstaw prawnych, jak wykazano już powyżej, przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w ramach art. 12 specustawy, a zatem zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego. Reguła więc z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miała w tym przypadku zastosowania, gdyż inwestycja jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego (brak pozwolenia na budowę).", patrz - LEX nr 3291038. Skarżący więc miał oczywiście prawo do podejmowania działań inwestycyjnych, jednak jego obowiązkiem było, w sytuacji gdy inwestycja została przeprowadzona faktycznie przed wejściem w życie ustawy covidowej uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor decyzji takiej nie posiadał, a dodatkowo nie dostosował się do obowiązków nałożonych na niego w postępowaniu legalizacyjnym, jedyną możliwością zakończenia postępowania było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, a taki kształt miała decyzja PINB utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją DWINB. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako zgodne z prawem nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.