II SA/Wr 554/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w II Wydziale dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi P. I. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazano P. I., inwestorowi adaptacji części korytarza zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w D. nr [...] na pomieszczenie łazienki, doprowadzenie pomieszczenia do stanu poprzedniego. Od decyzji tej, w terminie prawem przewidzianym, wniosła odwołanie strona zobowiązana. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. I. od opisanej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał pierwszinstancyjną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym na tej. nieruchomości. W toku czynności procesowych ustalono, że inwestor – P. I., zrealizował w sposób samowolny roboty budowlane polegające na adaptacji części korytarza na pierwszym piętrze budynku, na pomieszczenie łazienki. W związku z tym, postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. nakazał inwestorowi wstrzymanie użytkowania części korytarza (obecnie łazienki) oraz dokonanie oceny technicznej wykonanych prac i przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 25 listopada 2005 r. Strona zobowiązana nie przedłożyła w zakreślonym terminie żądanych dokumentów. W toku dalszych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał dnia [...] decyzję, którą nakazał inwestorowi – P. I., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 25 grudnia 2005 r. W szczególności organ pierwszej instancji nakazał przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonym terminie strona zobowiązana nie wywiązała się w całości z nałożonego obowiązku, nie przedłożyła bowiem wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał dnia [...] decyzję nakazującą doprowadzenie pomieszczenia łazienki do stanu poprzedniego. Zdaniem organu drugiej instancji odwołanie nie zasługuję na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji dokonał w sprawie nie budzących wątpliwości ustaleń, w szczególności ustalono, że inwestor wykonał, w sposób samowolny roboty budowlane, związane z adaptacją części korytarza na pomieszczenie łazienki i słusznie uznał, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 50-51 prawa budowlanego, regulujące, niezbędną w takich przypadkach, procedurę legalizacyjną. Na marginesie organ wskazuje, że organ pierwszej instancji niepoprawnie sformułował sentencję postanowienia, którym nakazał wstrzymanie użytkowania części korytarza, w sytuacji gdy – zgodnie z brzmieniem art. 50 – powinien był nałożyć na stronę obowiązek wstrzymania samowolnych robót budowlanych. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, brak jest podstaw do interpretowania normy prawnej zawartej w tym przepisie w sposób rozszerzający. Jednakże – dla oceny obecnie skarżonego rozstrzygnięcia, okoliczność ta pozostaje bez większego znaczenia. Przedmiotem badania organu odwoławczego jest obecnie kwestia wykonania przez stronę zobowiązaną nakazu wynikającego z decyzji Nr [...] i tym samym prawidłowość zastosowanej przez organ pierwszej instancji sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu. Jak niespornie ustalono w postępowaniu odwoławczym, skarżona obecnie decyzja w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego, stanowi konsekwencję niewykonania przez zobowiązanego nakazu, wynikającego z wcześniejszej decyzji z dnia 7 grudnia 2006 r., określającej obowiązki legalizacyjne. Co prawda, jeden z obowiązków legalizacyjnych został przez organ pierwszej instancji określony w sposób przekraczający uprawnienie określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jednakże nie ma to wpływu na prawidłowość orzeczenia tego organu. Uprawnienie to sprowadza się do nałożenia na stronę postępowania obowiązków, mających na celu doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga przy tym, że przez stan zgodności z prawem rozumieć należy wyłącznie jako prawidłowość pod względem technicznym. Dlatego też organ nadzoru budowlanego może nakładać jedynie obowiązki, których wykonanie spowoduje stan legalności inwestycji pod względem spełnienia warunków technicznych. Nie można wobec tego, w toku wspomnianego postępowania sanacyjnego, zobowiązywać strony do przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane. Jak jednak wynika z analizy akt sprawy, strona zobowiązana co do zasady nie posiadała woli podjęcia działań mających na celu konwalidację popełnionego naruszenia prawa, nie zrealizowała bowiem któregokolwiek z nałożonych obowiązków, w tym obowiązku nałożonego prawidłowo, polegającego na przedłożeniu inwentaryzacji budowlanej. Termin do wykonania obowiązków został zakreślony przez organ pierwszej instancji do dnia 25 grudnia 2005 r. Złożenie więc stosownego opracowania, w dodatku niekompletnego merytorycznie, po upływie wyznaczonego terminu, bo dopiero w dniu 9 stycznia 2006 r., nie stanowi wypełnienia obowiązku legalizacyjnego i przesądza o konieczności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego normy prawnej art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Co istotne, strona przed upływem wyznaczonego terminu nie zwracała się o jego zmianę, tym samym godząc się na skutek prawny w postaci konieczności przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części korytarza. Tym samym bez znaczenia dla poglądu organu odwoławczego pozostaje późniejsze pismo organu pierwszej instancji kierowane do strony i wyznaczające kolejny termin do uzupełnienia przedłożonego opracowania. Po pierwsze, skoro termin wynikający z decyzji organu pierwszej instancji upłynął bezskutecznie, organ ten nie miał prawa dokonywać jego przedłużenia, gdyż wiążący w tym przypadku jest przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, nakazujący przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Po drugie, ponownie wyznaczony termin, choć bez znaczenia prawnego, również nie został przez stronę dochowany, gdyż nie uzupełniła ona złożonych dokumentów w zakresie wskazanym przez organ orzekający. Konkludując organ drugiej instancji stwierdza, że niewykonanie przez inwestora obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować musi sankcją w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego korytarza. Wobec powyższego argumenty odwołania pozostają bez wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć. Samo twierdzenie strony, że zrealizowana łazienka nie powoduje zagrożenia, nie poparte dowodem w postaci terminowo złożonej inwentaryzacji budowlanej, nie wpływa na prezentowany pogląd organu odwoławczego. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Materialno-prawną podstawę skarżonych do sądu administracyjnego decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, oba orzekające w sprawie organy przyjęły, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania korytarza w nieruchomości, położonej w Dobkowie nr 49 było niezbędne, ponieważ inwestor (współwłaściciel nieruchomości) dokonał samowolnej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej części budynku, a nie legitymuje się decyzją zezwalającą na takie działanie. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zobowiązująca skarżącego do przedłożenia w organie do dnia 25 grudnia 2005 r. (między innymi) inwentaryzacji budowlanej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. W sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie wskazane unormowania ustawowe, należy uznać, że organy nadzoru budowlanego, w zaistniałym stanie faktycznym wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. W myśl bowiem trafnie przywołanej w osnowie decyzji treści art. 51 ust. 3 pkt 2, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stwierdzając niewykonanie nałożoną ostateczną i prawomocną decyzją obowiązku organ był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany (o czym świadczy ustawowe sformułowanie – wydaje decyzję) do wydania orzeczenia o obowiązkowym doprowadzeniu pomieszczenia korytarza do stanu poprzedniego. Na marginesie dotychczasowych rozważań godzi się jeszcze zauważyć, że inwestor przedłożył do akt administracyjnych (zamiast żądanej oceny technicznej wykonanych prac na podstawie sporządzonej inwentaryzacji do dnia 25 grudnia 2005 r.) opinię techniczną, przedstawioną w organie nadzoru budowlanego stopnia podstawowego 9 stycznia 2006 r. Z treści tej (lakonicznej) opinii wynika, że "w obecnym stanie wydzielone pomieszczenie na łazienkę nie spełnia obowiązujących warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Łazienka jest nie wykończona: Brak wentylacji mechanicznej wywiewnej – pomieszczenie o wysokości poniżej 2,5 m. Brak posadzki zmywalnej i nienasiąkliwej oraz ścian do wysokości co najmniej 2 m powierzchni zmywanych i odpornych na działanie wilgoci. Drzwi do łazienki co najmniej o szerokości 0,8 m i do wysokości 2 m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części – otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza. We wnioskach opinia wskazuje jakie roboty należy wykonać, aby doprowadzić łazienkę do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu po myśli art. 151 uppsa.