II SA/Wr 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. Ch. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. M. J. P. [...] we W., reprezentowanej przez B. B., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie balkonów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. J. P.[...]we W. (działka nr[...] , AM-[...], obręb S. M.). Decyzja została doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] r. Orzeczenie to otrzymał również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji status strony przyznano wyłącznie inwestorowi i żaden inny podmiot w takim charakterze nie uczestniczył w tym postępowaniu. W dniu 17 listopada 2011 r. stwierdzono, że opisana na wstępie decyzja jest ostateczna. W dniu 16 marca 2012 r. organowi pierwszej instancji doręczone zostało podanie W. Ch. – członka Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. M. J.P. [...] we W., w którym zakwestionowano zgodność z prawem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...]. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. stanowiącym odpowiedź na skierowane w dniu 29 marca 2012 r. przez Prezydenta W. wezwanie do sprecyzowania charakteru podania datowanego na dzień 12 marca 2012 r. (doręczonego organowi w dniu 16 marca 2012 r.). W. Ch. oświadczył, że podanie z dnia [...] r. jest odwołaniem ,,od decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych", wnioskując ponadto w dalszej treści tego podania o ,,wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie rzekomego remontu balkonów a faktycznie to rozbiórki wystroju i części niektórych elementów konstrukcji budynku wielorodzinnego położnego we W. przy ul. P. [...] oraz o uchylenie decyzji ostatecznej ...". Jako podstawa wniosku wznowieniowego wskazane zostały przepisy art. 145 § 1 ust. 1, 2, 4 i 6, § 2 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Po przekazaniu odwołania organowi drugiej instancji i podjęciu czynności wstępnych postępowania odwoławczego Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że W. Ch. zamieścił w swoim podaniu jednocześnie dwa wnioski tj. odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr[...], dla rozpatrzenia którego właściwy jest Wojewoda D. oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, dla załatwienia którego właściwy jest organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji tzn. Prezydent W. Następnie Wojewoda D.i wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tylko stronie postępowania służy prawo odwołania od decyzji administracyjnej. W kwestionowanej decyzji jako stronę postępowania wskazano jedynie Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] i dostarczono decyzję jej pełnomocnikowi, B. B. W. Ch. nie wymieniono jako strony postępowania, nie doręczono mu także kwestionowanej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, zgodnie z przepisem art. 129 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z niewniesieniem odwołania w przepisowym terminie decyzja staje się ostateczna, co w przypadku omawianej decyzji zostało potwierdzone w dniu [...] r. Decyzja ostateczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania co oznacza, że odwołanie od tej decyzji jest niedopuszczalne. Wojewoda D. wskazał dodatkowo, że poza rozważaniami w niniejszym postępowaniu pozostać musiała kwestia legitymacji W. Ch. do wniesienia odwołania, tzn. czy był on stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował W.Ch. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o unieważnienie i uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia[...] . Nr [...] oraz nakazanie inwestorowi przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, a ponadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanego przez Wojewodę D., a równocześnie o nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny inwestorowi i wszystkim osobom z jego imieniu występującym, w tym panu B. B. i Wspólnocie Mieszkaniowej budynku położonego we W. przy ul. P. [...] , przywrócenia do stanu poprzedniego budynku, jego konstrukcji i wystroju". Skarżący wyjaśnił również w skardze, że decyzję Prezydenta W. Nr [...] otrzymał w dniu [...]r., a odwołanie od niej wniósł w dniu [...] r., żądając uznania swoich praw jako strony postępowania. Nadmienił też, że w okresie od 23 kwietnia 2012 r. do 4 czerwca 2012 r. w przedmiotowym budynku została zrealizowana przebudowa balkonów, rozbiórka i przebudowa jego konstrukcji oraz wystroju. W dalszej części uzasadnienia skargi W.Ch. wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P.[...] nigdy nie powołała własnego zarządu, a dwie firmy, które obecnie pobierają opłaty za zarządzanie nieruchomością nie są Wspólnocie znane i nigdy nie zostały przez Wspólnotę do tego powołane. Zarządcą przedmiotowego budynku nie jest też i nie był B. B., który nie dysponuje żadnymi pełnomocnictwami do występowania w sprawach Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. [...] we W. Ponadto skarżący wyjaśnił, że projekt uchwały Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, mającej stanowić podstawę przebudowy balkonów nie został przez współwłaścicieli zatwierdzony, a za jego przyjęciem głosowało tylko 25,76% współwłaścicieli. Zarzucił także, że B. B. wprowadził w błąd organ orzekający o pozwoleniu na budowę, a on i współdziałający z nim członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej przez własne niedbalstwo i zaniedbanie doprowadzili do powstania znacznych szkód w mieszkaniach i całym budynku, nie wymagającym dotychczas żadnej przebudowy i remontów. W ocenie skarżącego poprzez wykonane prace naruszone zostało jego prawo do ochrony własności, wynikające ze wskazanych w skardze przepisów kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 30 sierpnia 2012 r. Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ drugiej instancji wskazał, że jego zdaniem skarżący nie zachował trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, bowiem zaskarżone postanowienie zostało doręczone w dniu 28 czerwca 2012 r., a skarga wniesiona w dniu 30 lipca 2012 r. Natomiast w uzasadnieniu alternatywnego wniosku o oddalenie skargi Wojewoda D. odwołał się do argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem ostatni dzień terminu ustawowo zastrzeżonego dla dokonania takiej czynności przypadał w sobotę (28 lipca 2012 r.), zatem – zgodnie z przepisem art. 83 § 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w takim przypadku za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Tak określonym dniem był – w okolicznościach tej sprawy – poniedziałek 30 lipca 2012 r. i w tym dniu wniesiona została przez W.Ch. przedmiotowa skarga. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy, a jego podstawę stanowił przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie natomiast jest środkiem prawnym umożliwiającym w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym zmianę lub uchylenie nieostatecznego orzeczenia administracyjnego, wydanego w sprawie przez organ pierwszej instancji. Jest to jednocześnie instrument realizowania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, gwarantującej stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidulanej sprawy administracyjnej przez organy właśnie instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 kpa jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu, wskazanego w art. 129 § 2 kpa. Przepis tzn. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie). Jest to zatem termin ustawowy, którego organ administracji publicznej nie może przedłużać ani skracać. (Na prośbę zainteresowanego podmiotu wniesioną w trybie określonym w przepisie art. 58 k.pa termin do wniesienia odwołania może zostać przywrócony). Bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 129 § 2 kpa tzn. nieskorzystanie przez stronę postępowania przed upływem tego terminu z możliwości zaskarżenia odwołaniem nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji powoduje, ż decyzja ta uzyskuje walor ostateczności, a jej weryfikacja jest możliwa tylko w trybach nadzwyczajnych. Ostateczność decyzji jako pojęcie formalnoprawne i cechę orzeczenia administracyjnego należy zawsze postrzegać i rozważać w kontekście przepisu art. 16 § 1 kpa. Definiuje on decyzję ostateczną stanowiąc, że ,,Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne" (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA Komentarz, Kraków 2000; N. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu 1983). Decyzja ostateczna objęta jest również domniemaniem prawidłowości i domniemaniem mocy obowiązującej czyli trwałości (stabilności), której granice wyznaczają wskazane przez ustawodawcę przesłanki jej rozumienia w postępowaniu nadzwyczajnym. Podejmując czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym właściwy organ zobligowany jest przede wszystkim ocenić dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu do jego wniesienia z ewentualnym uwzględnieniem sytuacji określonej w art. 58 kpa, przewidującym możliwość wniesienia prośby o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. M. J. P. [...] we W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie balkonów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...] we W. (działka nr[...], AM-[...], obręb S. M.) została doręczona pełnomocnikowi strony postępowania zakończonego tą decyzją w dniu [...] r. a w dniu [...] r. stwierdzono jej ostateczność. Materiał sprawy wskazuje również jednoznacznie, że W. Ch. w zakończonym ostatecznym orzeczeniem postępowaniu prowadzonym w tej sprawie nie korzystał z przymiotu strony. W warunkach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie należy podzielić ocenę Wojewody D. i stwierdzić, że odwołanie wniesione od opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] po dniu 17 listopada 2011 r. należało uznać za niedopuszczalne. W dacie wniesienia odwołania przez W. Ch. zaskarżona decyzja posiadała już cechę ostateczności, co wyłączało możliwość jej weryfikowania w postępowaniu odwoławczym. Istotne też jest, że zgodnie z akcentowanymi przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie poglądami nauki i judykatury rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie art. 16 § 1 kpa i obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanej przy zastosowaniu art. 138 kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit.; N. Dawidowicz: op. cit., uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1994 Nr 1, poz. 4, wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/330/99, Lex nr 48749). Należy ponadto wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie było wyłącznie postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...]. Z tego względu i z racji obowiązujących warunków prawnych Sąd nie był uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości opisanej powyżej decyzji Prezydenta W. ani zasadności odnoszących się do niej, zarzutów sformułowanych w skardze. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że podmiot twierdzący, że w sposób niezgodny z prawem został pozbawiony możliwości uczestniczenia w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, zakończonym decyzją ostateczną może skorzystać z możliwości wnioskowania o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący z takiej możliwości również skorzystał. PM 6.12.2012 r. popr. 7.12.2012 r.