II SA/Wr 557/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA -Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stawu rybnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta L. stosując przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. oraz K. S. pozwolenia na budowę stawu rybnego (kategoria XXIV obiektu budowlanego) w miejscowości G., na działce nr [...] i [...] w gminie R. W osnowie decyzji organ określił również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz obowiązki kierownika budowy, a ponadto wskazał, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Podane zostały również oznaczenia geodezyjne nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego udzielonym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Starosta L/ wyjaśnił, że w dniu [...] M. S. oraz K. S. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stawu rybnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G. wraz z rurociągiem odprowadzającym i doprowadzającym wodę. W toku postępowania T. M. współwłaściciel działki nr [...], będący stroną postępowania wniósł uwagi do sprawy, a ponadto powiadomił organ, że na działkach nr [...] i [...] w G. stawy już istnieją. Z tego względu zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o przeprowadzenie kontroli, zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jednocześnie zawieszając postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia [...] Po uzyskaniu odpowiedzi powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, z której wynikało, że podczas kontroli wskazanych we wniosku działek nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych związanych z budową stawu rybnego, postępowanie w sprawie zostało podjęte, o czym orzeczono postanowieniem z dnia [...] W zakończeniu uzasadnienia Starosta L. wskazał, że przedłożone dokumenty (uzupełnione w dniu [...]) spełniają wymagania z art. 33 i art. 34 ustawy - Prawo budowlane oraz wymagania decyzji Wójta Gminy R. nr [...] i [...] o warunkach zabudowy, zatem należało orzec zgodnie z żądaniem wniosku. Odwołanie o opisanej powyżej decyzji złożył T. M., podając w nim, że na działkach nr [...] i [...], obręb [...]., gmina R. fizycznie staw już istnieje i zarzucając dodatkowo, iż przy wydawaniu inwestorom decyzji o warunkach zabudowy został jako strona pominięty przez organ prowadzący postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim podjęte dotychczas czynności orzecznicze. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przywołał w pełnym brzmieniu przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wskazując jednocześnie, że inwestor przedłożył ostateczne decyzje Wójta Gminy R.: z dnia [...] Nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego na działce nr [...], obręb G. oraz z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu hodowlanego na działce nr [...], obręb G. Wyjaśnił ponadto, że decyzje te zawierają następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej: - przeznaczenie terenu - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich - warunek zachowany Inwestycja obejmuje bowiem budowę stawu rybnego, - powierzchni stawu nie może przekroczyć 70% powierzchni terenu - warunek zachowany. Powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,75 ha, co daje, przy powierzchni stawu wynoszącej 0,8785 ha, ok. 50% powierzchni terenu. Powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,46 ha, co daje, przy powierzchni stawu wynoszącej 0,1465 ha, ok. 32% powierzchni terenu. W wyniku analizy posiadanej dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia Starosty L. z dnia [...] Nr [...], dotycząca projektu usytuowania rurociągu doprowadzającego i odprowadzającego wodę do/od stawów rybnych oraz decyzja Starosty L. z dnia [...] (znak[...]), o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód. Decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją Wojewody z dnia [...] (znak[...]). Natomiast, w wyniku skargi złożonej przez T. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 6/08, postanowił o jej oddaleniu. Analizując projekt budowlany pod kątem wymagań zawartych w powyższej decyzji, organ odwoławczy stwierdził zgodność rozwiązań projektowych z określonymi warunkami. Stwierdził również, iż projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż omawiane postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczy rozbudowy istniejącego na działkach nr [...] i nr [...], obręb Nr [...] G., gmina R., stawu i w tym też zakresie przeprowadzony został również przez organ nadzoru budowlanego dowód z oględzin terenu objętego zainwestowaniem. Organem właściwym bowiem do prowadzenia postępowania i orzekania w zakresie "samowoli budowlanej", w myśl art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie z właściwością miejscową, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., pismem z dnia [...] (znak[...]), poinformował, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...]. kontroli, nie stwierdził wykonywania przez inwestorów robót budowlanych związanych z budową (rozbudową wobec której prowadzone jest postępowanie o pozwolenie na budowę) stawu rybnego na działkach nr [...]i nr [...], obręb Nr [...] G., gmina R. Ponadto wyjaśnił, że zarzut pomięcia strony odwołującej się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji nie dotyczy przedmiotowego postępowania, zatem nie może zostać w nim uwzględniony. W myśl art. 145 § 1 Kodeksu postępowania Administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże przepis art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga w tym względzie wniosku strony. Wydana w postępowaniu odwoławczym i opisane powyżej decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez T. M., który w złożonej skardze zarzucił naruszenie prawa przy jej podejmowaniu i wyjaśnił, że nie zgadza się na prowadzenie rurociągu wypływowego w rowie opaskowym, którym będzie spuszczał wodę ze stawu nr 1,2,3 oraz na rozkopanie jedynego wjazdu na jego posesję, wskazując na tym, że do dnia wniesienia skargi nie uzgodniono termin prac. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację zbieżną z zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Wojewoda wyjaśnił, że na wykonanie rurociągu w skarpie rowu w granicach działek nr [...] i [...] położonych w obrębie G., Gmina R. inwestor uzyskał zgodę Starosty L., wyrażoną w piśmie z dnia [...] , na które inwestor powołał się w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto z akt sprawy wynika, że dojazd do stawu odbywać się będzie przez istniejące zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...], na co wskazuje pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić m że w przepisie art. 1§1i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpniu 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowanie przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącej, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych podjętych na wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę orzekania w postępowaniu instancyjnym stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należą one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji- jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o charakterze komplementarnym należą zasady ogólne, m.in. zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 kpa oraz przepisy zawarte w art. 77§1 i art. 80 kpa, ustalające niektóre reguły postępowania dowodowego. Ze wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek nakazujących wykonanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 Kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisie art. 77§1 i art. 80 Kpa, gwarantujących prawidłowość czynności dowodowych. Z treści wskazanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77§1) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybiły ustawowym obowiązkom obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością wymagająca ich uchylenia. Zważyć przy tym należy, że już w początkowym okresie sprawowania orzecznictwa przez sąd administracyjny wskazano, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 marca 1981r., syg. Akt SA 272/81, ONSA 1981, Nr 1 ,poz. 19). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie – niezależnie od okoliczności przedstawionych w dalszej części uzasadnienia-istotne jest to, że żaden z organów orzekających w postępowaniu jurysdykcyjnym nie wyjaśnił, ani nie wskazał w uzasadnieniu w sposób jednoznaczny, czy przedmiotem prowadzonego w tej sprawie postępowania była budowa czy rozbudowa istniejącego stawu (lub stawów). Organ odwoławczy posługuje się w uzasadnieniu decyzji w jednym przypadku terminem "rozbudowa", ale używając go jednocześnie z pojęciem "budowa" . W ocenie Sądu – uwzględniającego w podejmowanych w sprawie czynnościach wyjaśniających definicję " budowy" zawartą w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane – przedmiot sprawy nie może budzić wątpliwości w toku prowadzonego postępowania orzekającego i powinien być precyzyjnie określony w odpowiednich elementach strukturalnych decyzji, a przede wszystkim w rozstrzygnięciu, czyli orzeczeniu w istocie sprawy, stanowiącym jeden z jej konstytutywnych elementów. Właściwe określenie przedmiotu sprawy ma bezpośredni wpływ na zakres i rodzaj czynności wyjaśniających Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że organy orzekające dokonując oceny zasadności wniosku w odniesieniu do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powołały się na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]. i z dnia [...] Decyzje te ustalają warunki rozbudowy dla inwestycji określonych jako budowa stawu hodowlanego na działce nr [...] i [...] w obrębie G., a nie rozbudowa istniejącego stawu hodowlanego. Ponadto w osnowie żadnej z tych decyzji nie uwzględniono w opisie inwestycji rurociągów odpowiadających cechom rurociągów wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nie można w tych okolicznościach uznać zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która warunkuje możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto uzasadnione wątpliwości budzi to, czy decyzje ustalające warunki zabudowy, wcześniej wskazywane, dotyczyły zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku wszczynającym postępowanie, czy też zamierzenia, które już zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Nieprawidłowo również dokonywano w sprawie ustaleń faktycznych. Zważyć bowiem należy, że w piśmie z dnia [...] T. M. zasygnalizował istnienie na działkach nr [...] i [...] stawów hodowlanych. Była to okoliczność o zasadniczym w sprawie znaczeniu, której wyjaśnienie należało do ustawowych obowiązków właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno – budowlanej, wynikającym zarówno z zasady praworządności jak i zasady prawdy obiektywnej. Przepisy normujące postępowanie dochodowe, zawarte z art. od 75 do 88 a Kpa mają charakter przepisów uniwersalnych i dysponuje nimi każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej. W przepisie art. 85 §1 kpa ustawodawca uwzględnił jako jeden z bezpośrednich środków dowodowych oględziny, które organ może przeprowadzić w razie potrzeby. W okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie oględzin przez organ pierwszej instancji umożliwiałaby dokonanie w sposób zgodny z prawem niezbędnych ustaleń. Scedowanie tego obowiązku w sposób nieuprawniony na organ nadzoru budowlanego faktycznie oznacza, że istotna w sprawie czynność została dokonana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy art. 84 ust. 1 i art. 85 ustawy - Prawo budowlane, na które powołują się w uzasadnieniach organy orzekający w sprawie odnoszą się do czynności podejmowanych w czasie realizowania robót budowlanych, sprawdzających stan techniczny niektórych obiektów budowlanych oraz sposób ich utrzymania i użytkowania. Nie mogą być natomiast wykorzystana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej do zwolnienia się z obowiązku wykonania niezbędnych i ustawowo wymaganych czynności procesowych. Sąd rozważając zakańczając omawianą kwestię zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy brak jest nawet protokołu z kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...], której wyniki – jak wskazano w uzasadnieniu - przekazane przez ten organ Staroście L. stały się istotnym elementem stanu faktycznego i zdeterminowały kierunek rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy orzekający w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśniły w sposób wymagany prawem wszystkich w sprawie okoliczności, naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77§1 Kpa i uchybiając zasadzie swobodnej oceny dochodów przyjętej w przepisie art. 80 Kpa. Uznając zatem, że stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 zaskarżonej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien dokonać samodzielnie ustaleń faktycznych, zgodnie z wymogami prawdy obiektywnej oraz zasadami postępowania dowodowego i stosownie do nich podjąć orzeczenie w sprawie. Dodatkowo Sąd uznał, że właściwe wyjaśnić, że słuszne jest stanowisko Wojewody przedstawione w odniesieniu do zawartego w odwołaniu zarzutu pozbawienia T. M. możliwości uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy taka wada formalnoprawna decyzji ostatecznej może być wyeliminowana tylko poprzez wznowienie postępowania na skutek żądania wniesionego przez uprawniony podmiot. J.T. 20.06.09r.