II SA/Wr 557/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...].07.2016 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego doniesienie brata skarżącego o wykonaniu przez skarżącego samowolnie szeregu robót budowlanych na określonej działce. Organ ten w oparciu o informację z rejestru gruntów ustalił, że działka ta stanowi przedmiot współwłasności braci oraz innych osób, przy czym udział skarżącego wynosi [...] części. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie garażu murowanego albo remoncie tego garażu lub jego nadbudowie, organ pierwszej instancji na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. nałożył na skarżącego inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, planu sytuacyjnego obiektu oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ ten ustalił, że garaż został nadbudowany około 2008 roku, co wymagało zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.) jako rodzaj budowy (art. 3 pkt 6 p.b.). Wobec braku zgłoszenia zamiaru nadbudowy uzasadnione jest stosowanie art. 49b ust. 1 i 2 p.b. Postanowienie zawiera pouczenie, że niedostarczenie wymienionych dokumentów wywoła wydanie nakazu rozbiórki. Skarżący w wyznaczonym terminie złożył wniosek o warunki zabudowy. Uzyskał przedłużenie terminu przez zobowiązanie go do dostarczenia wymaganych dokumentów "niezwłocznie po uzyskaniu zaświadczenia wójta". Po upływie roku organ ten zawiadomił o gotowości do wydania decyzji (art. 10 ust. 1 k.p.a.), a następnie nakazał rozbiórkę nadbudowanej części garażu, skoro skarżący nie dołączył wskazanych dokumentów. Do odwołania skarżący dołączył decyzję o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna osiem miesięcy przez zawiadomieniem o zamiarze wydania decyzji. W odwołaniu nie zgłosił konkretnych zarzutów do decyzji, jak też nie podał przyczyn niedołączenia pozostałych dokumentów (oświadczenia i planu sytuacyjnego). Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną nakazu rozbiórki był art. 49b ust. 3 p.b., w którym ustanowiono taką właśnie sankcję niedopełnienia obowiązków legalizacyjnych. Organ ustalił, że skarżący wykonał nadbudowę garażu, wymagającą zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 p.b.), którego skarżący nie dokonał. Przedłożenie tylko jednego z wymaganych dokumentów nie oznaczało wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem legalizacyjnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący działający przez adwokata zarzucił naruszenie art. 48 i art. 49b p.b. oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak twierdził, decyzja o rozbiórce była przedwczesna, skoro organom znany był fakt pozostawania działki we współwłasności oraz istnienie konfliktu między współwłaścicielami. W skardze podał nowe okoliczności, a mianowicie fakt trwania między stronami postępowania przed sądem powszechnym o dział spadku i zniesienie współwłasności działki. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z oświadczeń pozostałych współwłaścicieli (poza bratem skarżącego) o wyrażeniu zgody na nadbudowę garażu oraz z wniosku o dział spadku złożonego w toku postępowania pierwszej instancji i na kilka miesięcy przez wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a ponadto pism procesowych uczestników postępowania działowego. Skarżący przyznał w piśmie procesowym, że należy założyć brak podziału do korzystania działki z posadowionymi na niej budynkami gospodarczymi. Pełnomocnik skarżącego nie twierdził przy tym, że skarżący wniósł do sądu powszechnego o uzyskanie zgody na czynność polegającą na nadbudowaniu garażu, bądź że zgoda taka nie była wymagana. Przeciwnie, przyznał że nadbudowa stanowiła czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dla uzasadnienia tezy o przedwczesności rozbiórki powołał wyrok II SA/Gd 447/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skargi i tezie prawnej wyroku II SA/Gd 447/15 nie należy obarczać organów nadzoru budowlanego powinnością wyjaśniania okoliczności faktycznych znanych tylko stronom i dla nich korzystnych, a jedynie z niezrozumiałych powodów nieujawnionych przez strony. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji organu wydanej w okolicznościach znanych organowi i dostatecznie wyjaśniających sprawę do rozstrzygnięcia, przy wzięciu pod uwagę tych właśnie okoliczności. Skarżący został należycie uprzedzony przez organ pierwszej instancji, że niedostarczenie terenu organowi dokumentów prawidłowo opisanych w postanowieniu, wywoła nakazanie mu rozbiórki. Zrealizowanie istniejących prawnych przesłanek legalizacji samowoli budowlanej uzależnione jest od czynności inwestora (por. wyroki II SA/Gd 503/10, 310/11, 778/10 i II SA/Po 571/10). W nin. sprawie skarżący inwestor nie przejawił zamiaru uniknięcia nakazu rozbiórki, bowiem posiadaną w toku pierwszej instancji decyzję o warunkach zabudowy dołączył dopiero do odwołania, nie dołączył planu sytuacyjnego w ogóle (przy czym niedołączenie chociażby jednego dokumentu oznacza niewykonanie obowiązków i uniemożliwia legalizację) oraz zataił fakt trwania postępowania sądowego o zniesienie współwłasności i dział spadku (patrz wyrok II SA/Sz 365/10). Wymaga jedynie zaznaczenia, że w dacie wydania postanowienia było ono jeszcze niezaskarżalne (stosowano art. 49b p.b. w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Odnośnie samej skargi pełnomocnik skarżącego niepotrzebnie sugeruje, że w sprawie był lub mógł być stosowany art. 48 p.b. (por. A. Gliniecki na wstępie komentarza do art. 29 p.b.). W nin. sprawie niewątpliwie był i powinien być stosowany art. 49b p.b. w sposób samodzielny. Organ niewątpliwie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne umożliwiające stosowanie art. 49b p.b. oraz należycie je rozważył. Organ nie mógł pominąć okoliczności dodatkowych, znanych jedynie stronie, które na własną niekorzyść zataiła. Wnioski dowodowe zawarte w skardze były spóźnione i dotyczyły okoliczności istotnych w postępowaniu administracyjnym, nie zaś sądowym. Sąd administracyjny przeprowadza wyjątkowo dowód z dokumentu na okoliczności istotne dla wykazania podstawy do stwierdzenia uchybień procesowych organu, które skutkują ustaleniem wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji. Skarżący takich dowodów nie powołał. Sąd tym niemniej uwzględnił skargę, oceniając zawarty w niej zarzut przedwczesności wydania nakazu rozbiórki za uzasadniony, czemu nie stało na przeszkodzie niepowiązanie tego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu procedury administracyjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Załatwienie sprawy może być przedwczesne nie tylko z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale ponadto istnienie przeszkody procesowej, której nie dostrzegł organ. Miało mniejsze znaczenie, że w nin. sprawie organy prowadziły postępowanie z udziałem strony zmarłej przed wszczęciem postępowania (S. P. zmarł w 2014 r., w postępowaniu brała udział żona). Oczywiście należy ustalić następców prawnych tej strony i prowadzić postępowanie z ich udziałem (art. 10 § 1, art. 61 § 4 k.p.a.). Było istotne, co podkreślił skarżący, że inwestor wykonał roboty budowlane na obiekcie stanowiącym przedmiot współwłasności (o ile odrębna własność lokali mieszkalnych nie obejmuje budynków gospodarczych, co zapewne ma miejsce, chociaż organy tego nie badały), ponadto zaś inwestor był skonfliktowany z współwłaścicielem nieruchomości. W tej sytuacji powinno być dla organów pewne, że inwestor nie będzie w stanie złożyć rzetelnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez uzyskania postanowienia sądu powszechnego zastępującego zgodę współwłaściciela na wykonanie robot budowlanych. W sprawie wystąpiło zatem zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), wymagające stosowania art. 100 § 1 k.p.a. Wymagało to podjęcia odpowiedniego działania przez właściwy organ, połączonego z pouczeniem skarżącego. Aktualnie skarżący działa przez adwokata, co zapewne wywoła bardziej odpowiedzialne przystąpienie do wykonania obowiązków legalizacyjnych. Wprawdzie chcącemu nie dzieje się krzywda, pomimo tego jednak, że skarżący nie podnosił tego argumentu, powinnością organów będzie ponadto rozważenie kwestii wykonalności nakazu rozbiórki, gdyby jego wykonanie łączyło się z ingerencją w części garażu wybudowaną jak ocenia organ, w sposób legalny. Jak wiadomo zaistnienie takiej przeszkody technicznej uzasadnia stosowanie art. 51 p.b. Organy nie będą miały powodu do rozważania, czy skarżący powinien uzyskać wymagane orzeczenie sądu powszechnego zastępujące zgodę współwłaściciela w ramach toczącego się postępowania działowego, czy też osobno. Nieodzowne będzie zobowiązanie skarżącego do dołączenia w krótkim terminie planu sytuacyjnego, gdyż brak tego dokumentu uzasadni wydanie nakazu rozbiórki nienależnie od kwestii wstępnej, zaś dopiero po wykonaniu obowiązków w tym zakresie, celowe i konieczne będzie stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Nie miało więc znaczenia, że Sąd nie aprobuje wywodu prawnego wyroku II SA/Gd 447/15, jak też zawartych tam nieskonkretyzowanych wskazań. Wymaga jeszcze wzmianki, że organ pierwszej instancji powinien wystrzegać się wyznaczania terminu "niezwłocznie po uzyskaniu zaświadczenia", gdy zaświadczenie było zbędne, co w rzeczywistości oznaczało bezterminowe odroczenie wykonania obowiązków przez skarżącego. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.