II SA/Wr 558/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr SKO 4121.71.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. P. C. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 24 kwietnia 2024 r., Nr SKO 4121.71.2024, którym uchyliło ono w całości postanowienie Prezydenta W. (dalej jako Prezydent lub organ pierwszej instancji) z dnia 12 marca 2024 r., Nr 111/2024, i orzekając co do istoty zawiesiło do dnia 18 marca 2025 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem złożonym w dniu 18 września 2023 r. (data wpływu do organu) strona wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr [...], AR-[...], obręb K. Postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie lokalizacyjne do dnia 19 marca 2025 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], alei [...] i [...] we W. Projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu. Planowana inwestycja nie odbiega znacząco od dotychczasowych gabarytów zabudowy i sposobu jej użytkowania, jednak jest niezgodna z projektem planu. Jak zaznaczono planowana rozbudowa przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną na podstawie frontów istniejących budynków wzdłuż ulicy [...]. Dla terenu [...]MN, w obrębie którego znajduje się działka zainwestowania, projekt planu na wszystkich dotychczasowych etapach procedury przewiduje maksymalny udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej równy 20%. Tymczasem rozbudowa opisana we wniosku miałby wynosić co najmniej 48 m2, co oznacza wzrost współczynnika powierzchni zabudowy do 0,24. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona żądając uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia Kolegium wskazało, że dla terenu inwestycji przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2022 r.). Według Biuletynu Informacji Publicznej Miasta W. w dniu [...] listopada 2023 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] listopada 2023 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. W ocenie Kolegium istniały podstawy do zawieszenia postępowania. Podkreślono przy tym, że brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na kategoryczną niemożność ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do dnia 18 marca 2025r. Zdaniem SKO okres od dnia 12 marca 2024 r. (data wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia) do dnia 18 marca 2025 r. jest wystarczający do przeprowadzenia czynności proceduralnych, włącznie z ponownym wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, o ile wystąpi taka konieczność ze względu na rozpatrzenie złożonych uwag. Uwzględniając treść ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że jeśli projekt planu miejscowego zostanie ponownie wyłożony w okresie do dnia 18 marca 2025 r., to zawieszenie będzie można przedłużyć do dnia 18 września 2025 r. Zdaniem Kolegium to wystarczający czas na uchwalenie planu miejscowego niezależnie na jakim etapie procedury planistycznej nastąpiło zawieszenie. W konsekwencji, gdy pozostało jeszcze ponad 12 miesięcy do upływu terminu zawieszenia z możliwością przedłużenia o kolejne 6 miesięcy, możliwe jest przeprowadzenie całej procedury planistycznej od początku. W ocenie organu odwoławczego również argumentacja przyczyn zawieszenia była jak najbardziej racjonalna normatywnie i urbanistycznie. Co prawda planowana inwestycja nie jest znaczna, ale jednak sprzeczna z ustaleniami projektu planu miejscowego. Teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu [...]MN. Według ustaleń części tekstowej planu dla terenu [...]MN przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W myśl § 24 ust. 3 pkt 7 lit. b) projektu planu udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 20% poza wydzieleniami "[...]". Teren inwestycji znajduje się poza wydzieleniem wewnętrznym "[...]" Ze złożonego wniosku wynika, że rozbudowa zwiększy powierzchnię zabudowy o minimalnie 48 m2, co oznacza wzrost współczynnika zabudowy do 0,24 (150m2 [powierzchnia zabudowy]: [...]m2 [powierzchnia działki] = 0,24). Dodatkowo planowana rozbudowa przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ul. [...]. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nie sposób stwierdzić, iż organ pierwszej instancji naruszył zasadę swobodnego uznania oraz zasadę proporcjonalności w ograniczeniu swobody zagospodarowania terenu. W odniesieniu do kwestii wydania orzeczenia co do istoty sprawy wskazano, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 18 września 2023 r., a więc zawieszenie postępowania mogło nastąpić na okres 18 m-cy, czyli do dnia 18 marca 2025 r. Tymczasem organ pierwszej instancji błędnie ustalił termin zawieszenia do dnia 19 marca 2025 r., co wymagało uchylenia postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na skutek dokonania ustaleń w sprawie w sposób nieprawidłowy, bo sprzeczny z materiałem dowodowym w sprawie, co w szczególności dotyczy stwierdzenia, że planowana zabudowa jest niezgodna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy, albowiem projekt MPZP, w wersji na dzień [...] maja 2024 r., wskazuje, że ta powierzchnia zabudowy jest zgodna z planowaną zabudową (zgodnie z projektem MPZP powierzchnia zabudowy wynosi maksymalnie 25%, natomiast planowana zabudowa prowadzi do zabudowy w wymiarze 24%); 2) art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zawieszenie postępowania o wydanie decyzji WZ jest celowe, gdy tymczasem w rzeczywistości jest ono bezzasadne i bezcelowe, albowiem planowana zabudowa jest zgodna z projektem MPZP, stąd wstrzymanie procesu inwestycyjnego stanowi wyłącznie niepotrzebną i nadmierną dokuczliwość dla skarżącej; 3) art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, z uwagi na rodzaj inwestycji i jej parametry (zgodne z projektem MPZP). W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżąca nie kwestionuje tego, że na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest zawieszenie postępowania. Skarżąca zgodziła się również z tym, że zawieszenie postępowania następuje w ramach uznania administracyjnego, jednak nie może oznaczać dowolności organu. W tym kontekście stwierdzono, że aby uznać zawieszenie postępowania za zasadne i celowe, konieczne jest stwierdzenie prawdopodobieństwa sprzeczności między decyzją WZ (która mogłaby zapaść), a projektowanymi zapisami planu. Tymczasem w sprawie taka sprzeczność – wbrew stanowisku SKO – nie występuje. W odniesieniu do linii zabudowy wskazano z kolei, że i także ona jest zgodna z aktualnym projektem planu miejscowego. W razie ewentualnej sprzeczności – skarżąca dokonuje korekty swojego wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy art. 4 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw zmieniono brzmienie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w ten sposób, że sformułowanie: "na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy" zastąpiono sformułowaniem: "na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy". Nadto stosownie do art. 13 tejże ustawy do postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 4 w brzmieniu dotychczasowym. Tymczasem wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 18 września 2023 r., a przywołana wyżej ustawa weszła w życie 23 kwietnia 2023 r. Prawidłowo zatem skonstatował organ, że w niniejszej sprawie organ lokalizacyjny mógł zawiesić postępowanie na okres maksymalnie 18 miesięcy (co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącą). Sąd jednocześnie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 8 czerwca 2017, sygn. akt II OSK 2685/15 (publ. CBOSA), zgodnie z którym konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Jakkolwiek orzeczenie to zapadło jeszcze przed nowelizacją art. 62 u.p.z.p., tak w ocenie Sądu w składzie orzekającym orzeczenie to pozostaje jednak nadal aktualne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zasadniczym motywem zawieszenia postępowania było przystąpienie przez Radę Miejską W. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany bywa pogląd, że zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wymaga oceny stopnia zaawansowania prac planistycznych, to należy podkreślić, że nie jest to stanowisko dominujące. Nadto przyjdzie wyjaśnić, że stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu, czy też ewentualne braki dokumentacji planistycznej nie determinują prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 493/14, publ. CBOSA). Ustawodawca nie wprowadził bowiem w ramach wskazanej jednostki redakcyjnej dodatkowych przesłanek warunkujących możliwość zawieszenia postępowania. Tym samym kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie uznały, że istnieje możliwość uchwalenia tego planu we wskazanym terminie. Prawidłowo zatem stwierdziło SKO, że już tylko ten fakt umożliwiał zawieszenie postępowania. Na marginesie warto zauważyć, że wobec nowelizacji art. 62 u.p.z.p. dodany został do niego ust. 3, w którym wskazano, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. W konsekwencji stwierdzić należy, że sam ustawodawca wprowadzając tę regulację podkreślił niejako prymat prac planistycznych nad postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wyłożenie projektu planu miejscowego w toku zawieszenia umożliwi organom lokalizacyjnym jego ewentualne przedłużenie na maksymalnie 6 miesięcy. W odniesieniu do pozostałych twierdzeń SKO zawartych w skarżonym postanowieniu odnoszących się do sprzeczności projektowanej inwestycji z projektowanym planem miejscowym to nadal pozostają aktualne uwagi Sądu, że kwestie te same w sobie nie mogą determinować prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym nawet ewentualne zmiany projektowanego m.p.z.p. (na co wskazuje skarżąca) pozostawały bez zasadniczego wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle rozpoczęcia prac planistycznych zasadne jest przyznanie prymatu właśnie tym pracom i zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącej. W konsekwencji poczynionych dotychczas uwag nie mogły zadziałać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a.,), ale i przepisów prawa materialnego. Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.