II SA/Wr 559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. S. , W. M. , B. M. , B. i J. W. , S. T. , J. K. , B. W. i W. W. na postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia ekspertyzy technicznej ściany zewnętrznej od strony ul. C. w W. w obrębie mieszkania nr [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. W dniu 5 marca 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wpłynął wniosek K. J., najemcy mieszkania gminnego nr [...] przy ul. Ch. nr [...] w W. , w przedmiocie wykonania naprawy dachu nad jej mieszkaniem. Mieszkanie znajduje się w mansardzie budynku. Z treści pisma wynika, że w trakcie naprawy obrzeża i wymiany rynien, których dokonywano w 1998r., zdjęto izolację ze ściany frontowej mieszkania nr [...] . Od tej pory ściany tego mieszkania są mokre, zimne, zagrzybione i przemarzają. Do wniosku K.J. dołączyła dwa pisma kierowane do niej przez Miejski Zarząd Budynków Sp. z.o.o. dotyczące remontu budynku przy ul. Ch. nr [...] w W. . W dniu 22 marca 2007r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. Ch. w W. , ze szczególnym uwzględnieniem mieszkania nr [...] . W trakcie oględzin przeprowadzonych 29 marca 2007r. stwierdzono, na podstawie okazanego protokołu odbioru, że dach tego budynku był remontowany w 2002 r. Z oświadczenia mieszkańców budynku wynikało, że dach tego budynku naprawiano również w styczniu 2007 r. po wichurze, która przeszła nad miastem. Stwierdzono w kilku miejscach niewielkie prześwity między dachówkami – szczególnie na styku budynku nr [...] i [...]. W pokoju mieszkania nr [...] od podwórka w miejscu styku z budynkiem nr [...] , zauważono zaciek na suficie w narożniku pokoju. Wskazano, że na strychu w tym miejscu są również nieszczelności. W pokoju frontowym, na ścianie frontowej, na tapecie stwierdzono liczne ciemniejsze grudki, które jednak nie są wykwitami pleśni. Najemca okazał dwa zdjęcia zalanej ściany poprzecznej przy budynku nr [...] w pokoju frontowym. Zalanie ścian miało miejsce w sierpniu 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2007r. (nr 66/2007), działając z urzędu na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na Gminę W. , B. M. , W. M. , S. S. , I. S. , B. W. , J. W. i J. K. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2007r. ekspertyzy technicznej ściany zewnętrznej od strony ul. Ch. w obrębie mieszkania nr [...]. Ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, spełniającego wymagania wynikające z art. 12 ust 7 ustawy – Prawo budowlane powinna ustalić, czy izolacyjność ściany frontowej mieszkania nr [...] odpowiada izolacyjności ścian frontowych pozostałych mieszkań ulokowanych na poziomie mansardy i pietra poniżej, a w przypadku stwierdzenia odstępstw, ekspertyza powinna wskazać sposób wyrównania różnic w poziomie izolacyjności ścian. W dniu 24 kwietnia 2007 r. – strony postępowania: W. W. , B. M. , W. M. , S. S. , S. T. , B. W. oraz J. K. złożyły zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu strony postępowania podkreśliły, że w ich przekonaniu remont mansardy w 1998 roku przeprowadzono zgodnie z prawem budowlanym, a K. J. ani w dacie jego przeprowadzenia, ani w ciągu kolejnych dziesięciu lat nie wnosiła żadnych skarg do sposobu przeprowadzenia remontu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku – do 30 września 2007r. W pozostałej części utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w myśl którego: organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć – w drodze postanowienia – na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu wynika zatem, że może on być zastosowany jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót lub stanu technicznego obiektu. Zaskarżone postanowienie ma więc charakter dowodowy, służący do uzyskania niezbędnych informacji co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i ewentualnych czynności, jakie należy podjąć w celu przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uregulowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Organ l instancji uznał, że w opisanym przypadku powstały uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości stanu technicznego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony stan faktyczny świadczący o powstaniu licznych grudek o nieznanym pochodzeniu na ścianie zewnętrznej oraz zacieki na ścianie poprzecznej na styku z budynkiem sąsiadującym uprawniał organ l instancji w niniejszej sprawie do wydania postanowienia mającego uzasadnienie w przepisie art. 81 c ustawy – Prawo budowlane. Podczas oględzin organ l instancji prawidłowo określił, iż w trakcie zwykłych zewnętrznych oględzin nie można określić, czy warstwy izolacji zostały usunięte. W tak kształtującym się stanie faktycznym konieczne było, w celu usunięcia powstałych wątpliwości, sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego powinna ustalić czy izolacyjność ściany frontowej mieszkania nr [...] odpowiada izolacyjności ścian frontowych pozostałych mieszkań ulokowanych na poziomie mansardy i piętrze poniżej a w przypadku stwierdzenia odstępstw ekspertyza powinna wskazać sposób wyrównania różnic w poziomie izolacyjności ścian. W tym kontekście nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy było w ocenie organu odwoławczego zasadne. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest bowiem, udowodniony w toku postępowania, fakt występowania zacieków na ścianie poprzecznej na styku z budynkiem sąsiadującym oraz licznych grudek o nieznanym pochodzeniu na ścianie zewnętrznej. W takiej sytuacji organ l instancji, który jest zobowiązany z mocy prawa do podjęcia interwencji celem przeciwdziałania stwierdzonym naruszeniom norm technicznych, miał prawo zażądać stosownej ekspertyzy. Mając na względzie upływ wyznaczonego terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku wyznaczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. , organ odwoławczy zmienił jednak rozstrzygnięcie w niniejszej kwestii, poprzez wyznaczenie nowego, realnego terminu jego wykonania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego związane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa. Skarżący zarzucili naruszenie przez organ l instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art.6-16 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący wskazali nadto, że zaskarżone postanowienie nie zostało skierowane do wszystkich adresatów, pominięto czterech właścicieli lokali: S. T. , B. W. , W. W. oraz J. K. . Postanowienie skierowano natomiast do I. S. , który w dacie wniesienia skargi nie żył od dwóch lat, a zatem postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi o nieważności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Aby można mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasa jej zdolność prawna. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/2001, OSP 2004/3/33; z dnia 14 listopada 2001, I SA2426/1999, LEX nr 82653). W niniejszej sprawie zarzucono rozstrzygnięciom organów administracyjnych, że zostały skierowane do I. S. , który w dacie wniesienia skargi (29 sierpnia 2007 r.) nie żył od dwóch lat, a zatem zgodnie z twierdzeniem skarżących jego śmierć nastąpiła przed wydaniem postanowienia I instancji (13 kwietnia 2007 r.). Sąd zauważył, że rozstrzygnięcia organów obydwu instancji kierowane były m.in. do I. S. , jednocześnie podpis osoby o takim nazwisku nie widnieje ani na zażaleniu wniesionym na postanowienie organu I instancji, ani też na innych – umieszczonych w aktach sprawy – pismach. I. S. nie występuje również, jako strona skarżąca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek poleconych kierowanych do S. i I. S. . Znajdują się jednak na nich podpisy S. S. , bądź M. S. , określanego, jako syn adresatów przesyłki. Sąd podkreśla, że zarzut, iż postanowienie skierowano do I. S. , który w dacie wniesienia skargi nie żył od dwóch lat jest zarzutem nowym, który pojawił się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy z kolei, w odpowiedzi na skargę, nie odniósł się do tego zarzutu ograniczając się do stwierdzenia, że wszelkie zarzuty i wywody zawarte w skardze, zostały wyjaśnione w zaskarżonym akcie administracyjnym. W związku z tym, co wcześniej zostało powiedziane należy stwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo, iż orzeczenie zostało skierowane do osoby, która nie żyje. Zarzutowi temu w żaden sposób nie zaprzeczył organ administracji publicznej II instancji. Żadna ze stron postępowania nie przedstawiła jednak Sądowi dowodu potwierdzającego fakt, że I. S. nie żyje, np. w postaci skróconego odpisu aktu zgonu wydanego przez właściwy urząd stanu cywilnego. Sąd nie miał zatem podstaw, by na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, oraz orzeczenia je poprzedzającego z powodu zajścia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił, czy wskazana przez skarżących osoba – I. S. , do którego skierowano zaskarżone postanowienie żyje, a wobec tego decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien określić krąg stron postępowania, do których należy kierować podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności ustalić, czy I. S. jest osobą żyjącą. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 u.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a.