II SA/Wr 559/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia Wójta Gminy [...] i wyznaczenia innego organu odpowiedniego dla prowadzenia sprawy postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia Wójta Gminy [...] i wyznaczenia innego organu odpowiedniego dla prowadzenia sprawy. Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyznaczenie innego organu właściwego do prowadzenia sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym". Na uzasadnienie wniosku organ podał, że obszar oddziaływania obejmuje nieruchomości stanowiące własność Gminy [...], której przysługuje status strony w postępowaniu. Gmina zamierza brać w nim aktywny udział a co za tym idzie, organ nie może tego postępowania prowadzić. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało Wójta Gminy [...] o braku normy prawnej, która przewidywałaby obowiązek wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawach, w której gmina jest stroną postępowania. W skardze Gmina [...] wniosła o stwierdzenie bezskuteczności podjętej czynności, uchylenie tej czynności i zobowiązanie SKO w [...] do wyznaczenia innego organu zgodnie z wnioskiem strony skarżącej lub ewentualnie o wyznaczenie tego organu przez Sąd. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium. Wyjaśniła, że w niniejszej sprawie interes Gminy [...] jest sprzeczny z interesem inwestora. Ponadto zdaniem strony skarżącej, organ nie może działać zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego przy jednoczesnym korzystaniu z praw przysługujących stronie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., określają zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., w którym to Prezes SKO, poinformował Wójta Gminy [...], że brak jest normy prawnej, która przewidywałaby obowiązek wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania. Wskazał, że takiego obowiązku nie można dopatrzyć się w postanowieniach art. 25 § 1 i § 4 k.p.a. Oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście przywołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) jak też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie, Sądu zaskarżone pismo Kolegium nie może też być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przywołanym przepisie chodzi bowiem o takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki, ale również o akty (czynności), które odbierają, ograniczają uprawnienia lub rozszerzają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Takiego charakteru nie mają zaś akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty o charakterze informacyjnym. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). W świetle poczynionych uwag, pismo w którym Prezes SKO w [...] poinformował Wójta Gminy [...] o braku przepisów uzasadniających obowiązek wyłączenia tego organu od orzekania w sprawach w których gmina jest stroną, nie stanowi aktu ani czynności o którym mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a. Pismo to ma charakter wyjaśniający a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Nie podlega zatem zaskarżeniu. Niezależnie od powyższego Sąd miał na uwadze, że kwestionowane stanowisko z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi odpowiedź na wniosek złożony w oparciu o art. 22 k.p.a., w którym Wójt wystąpił o wyznaczenie organu właściwego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy nie wynika jednak aby zaistniała sytuacja uzasadniająca wskazaną we wniosku podstawę prawną, tj spór o właściwość. Należy zatem przyjąć, że istotą wniosku było wyłączenie organu od orzekania w sprawie i wskazanie innego organu. Kwestie te uregulowane są w art. 25 i 26 k.p.a. Badając dopuszczalność skargi w związku z powyższymi regulacjami, trzeba uwzględnić, że orzeczenie w przedmiocie wyłączenia organu zapada w związku z postępowaniem administracyjnym (w jego toku lub na etapie wszczęcie). W podejmowanym w tym względzie postanowieniu, rozpoznawana jest jedynie kwestią wpadkową. Bezsprzecznie nie stanowi ono rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z przepisów k.p.a. nie wynika też, aby przysługiwało na nie zażalenie. Nie jest więc to postanowienie o którym mowa w art. 3 § 2 k.p.a. i w konsekwencji niedopuszczalna jest także na nie skarga do sądu administracyjnego. Nadto o wyłączeniu organu orzeka organ wyższego stopnia. Zaskarżone pismo podpisane zaś zostało przez prezesa SKO, co trudno uznać za przejaw działania organu wyższego stopnia jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wykonując czynności jurysdykcyjne w toku postępowania administracyjnego, kolegium orzeka bowiem w składzie trzyosobowym ( por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ). Jest to kolejna okoliczność, która uzasadnia niedopuszczalność skargi. Ubocznie należy wyjaśnić, że w razie wydania postanowienia o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ono ostateczne. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a w konsekwencji niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1911/12, lex nr 1270190). Odnosząc się do przywołanego przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2019 r. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 349/19, należy wskazać, że przywołane orzeczenie zostało wydane w innym stanie faktycznym, zatem nie ma ono odzwierciedlenia w niniejszej sprawie. Rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii wyłączenia organu czyli niewątpliwie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Natomiast przywołane orzeczenie dotyczyło aktów lub czynności podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.