II SA/Wr 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zadania inwestycyjnego i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego –przychodni lekarskiej I. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 marca 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzji nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 zl /czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 marca 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 22 stycznia 2008r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zadania inwestycyjnego pn. "przebudowa byłego składu opału na przychodnię lekarską z nadbudową dwóch kondygnacji mieszkalnych, dobudową klatki schodowej wraz z przyłączami wod.-kan. i zagospodarowaniem terenu" w zakresie częściowym dotyczącym jednego lokalu usługowego – przychodni lekarskiej na parterze budynku w W. przy ul. P. [...] na działkach nr [...] i nr [...] [...]. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, uchylił własną decyzję z dnia 22 stycznia 2008r. Nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego-przychodni lekarskiej na parterze budynku w W. przy ul. P. [...] na działkach nr [...] i nr [...] [...] ( obecnie na działce nr [...] [...]). W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 27 marca 2008r. otrzymał od inwestora informację, że właściciel działki, tj. W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała w trakcie realizacji inwestycji zmian geodezyjnych w zakresie scalenia, podziału oraz zmiany granic i numeru ewidencyjnego terenu, na którym prowadzono przebudowę i rozbudowę ww. budynku. W wyniku zmian geodezyjnych wydzielono pod przedmiotowym budynkiem w trakcie budowy nową działkę o numerze [...] [...]. Nowe granice działki nr [...] przebiegają bezpośrednio po zewnętrznym obrysie budynku po ścianie północnej i południowej. Ściany te posiadają otwory okienne i przylegają do granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Wydzielenie granic działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja spowodowało, zdaniem organu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego co do zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu działki, czym naruszono przepis art. 36a ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na wprowadzenie zmiany inwestor nie uzyskał bowiem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ze względu na nową okoliczność faktyczną polegającą na podziale działek, zmianie ich granic i numerów ewidencyjnych, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji Nr [...] konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego i uchylenie wymienionej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek wniesionego przez inwestora L. K. odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 13 sierpnia 2009r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął jako kompletne i niewadliwie poczynione ustalenia przez organ I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy zaznaczając dodatkowo, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia 20 grudnia 2006r. z wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej nastąpiło scalenie działek nr [...] i [...] w jedną o nr [...], a następnie jej podział geodezyjny. W wyniku powyższych przekształceń zmianie uległy granice, powierzchnia i numer działki, na której realizowana była przedmiotowa inwestycja (obecnie działka oznaczona nr [...] [...]). Nowe granice działki nr [...] [...]przebiegają bezpośrednio przy zewnętrznych ścianach budynku (strona północna i południowa), które posiadają otwory okienne i sąsiadują przez granice z działkami budowlanymi nr [...] i [...], co w ocenie organu odwoławczego stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie zachowanie stosownych odległości sytuowanego budynku od granicy z działkami sąsiednimi. Sąsiednia działka nr [...], jak podaje organ odwoławczy, stanowi ciąg komunikacyjny i od tej strony jest usytuowane wejście do budynku, natomiast na działce nr [...] zlokalizowany jest komin. Obowiązkiem inwestora, jak podkreślił organ, jest realizowanie budowy zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, która obejmowała działki nr [...] i [...] ( błędnie wskazano w decyzji na działkę [...]) oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonanie przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki oraz warunków technicznych było podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję L. K. zarzucił naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i art. 155 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że rozbudował i nadbudował dawną kotłownię, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nr [...] z 6 lutego 2004r. (za zgodą W. Spółdzielni Mieszkaniowej), do której posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego. A zatem skarżący wykonał inwestycję zgodnie z prawem. O tym, iż właściciel – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała "nowego podziału granic działek" skarżący dowiedział się w miesiącu marcu 2008r., a więc po całkowitym zakończeniu inwestycji i udzieleniu na nią pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też decyzja z dnia 22 stycznia 2008r. Nr [...]zezwalająca na użytkowanie została wydana zgodnie z prawem, bowiem inwestor wykonał budynek zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Błąd został spowodowany przez geodetę sporządzającego projekt podziału działek a następnie został powielony przez Burmistrza Miasta i Gminy W. zatwierdzającego taki podział. W ocenie skarżącego, w państwie prawa za jakie uważa się Polskę, nie jest dopuszczalne karanie obywatela za błędy popełnione przez organy administracji publicznej. Skarżący wskazuje, że w chwili obecnej zaszły już nieodwracalne zmiany, bowiem sprzedał w wybudowanym budynku mieszkania, które są zamieszkałe. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji, w ocenie składu orzekającego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ I instancji w podstawie materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowiący o tym, iż właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 tejże ustawy, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy podzielił w całości powyższe stanowisko organu I instancji. Przed przystąpieniem do analizy stanowiska zaprezentowanego przez organy administracji w niniejszej sprawie należy na wstępie wskazać, że przepisy, które warunkują możliwość pozwolenia na użytkowanie stanowią o tym, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli ( art. 59 ust. 2 powołanej ustawy). Natomiast postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie inicjowane jest stosownym wnioskiem inwestora, do którego inwestor obowiązany jest dołączyć niezbędne dokumenty i oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwych organów wymagane prawem budowlanym. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym inwestor przedłożył wszystkie dokumenty i oświadczenia niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego - przychodni lekarskiej i uzyskał wnioskowane zezwolenie. W postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym), podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (nr [...]) i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie był stwierdzony przez organy fakt wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Wołów w dniu 20 grudnia 2006r. decyzji zatwierdzającej nowy podział dotychczasowych działek nr [...] i [...], w wyniku czego powstała m. in. działka nr [...], na której realizowana była inwestycja. Organy nadzoru budowlanego uznały bowiem, że w trakcie realizacji spornej inwestycji, na skutek powstania nowych działek i zmiany ich granic względem budynku, na którym prowadzone były prace budowlane polegające na jego przebudowie, nadbudowie i dobudowie klatki schodowej, nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dwie ściany budynku z otworami okiennymi, po podziale, znalazły się na granicy z działkami sąsiednimi o nr [...] i [...], czym zdaniem organów naruszony został przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analizując sprawę w jej całokształcie Sąd nie podziela poglądu organów, iż dokonany geodezyjny podział działek budowlanych i fakt przebiegu granic działki nr [...] po linii ścian spornego budynku, w tym wypadku stanowił istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2004r. i następną decyzją nr [...] z dnia 3 lutego 2005r.( decyzja nr [...] z dnia 8 października 2007r. dotyczy tylko powiększenia przychodni lekarskiej kosztem projektowanej uprzednio apteki oraz połączenia dwóch lokali mieszkalnych w jeden, więc jej treść nie ma większego znaczenia do rozważenia kwestii przebiegu granicy działki nr [...]). Podnieść bowiem należy, że inwestor L. K. posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w granicach terenu zakreślonego na mapie do celów projektowych, stanowiącej załącznik do projektu budowlanego, prawa tego nie utracił wskutek zatwierdzonego podziału geodezyjnego działki nr [...] dokonanej z wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej. Zatwierdzony przez Burmistrza M. i G. Wołów decyzją z dnia 20 grudnia 2006r. podział geodezyjny wymienionej działki, na której zgodnie z prawem realizowana była inwestycja, nie mógł pozbawić inwestycji automatycznie waloru legalności, z tej to przede wszystkim przyczyny, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2004r.(nr [...]) i następna decyzja dnia 3 lutego 2005r. (nr [...]) zmieniająca poprzednią decyzję, były wydane w innym stanie faktycznym i przed scaleniem działek nr [...] i nr [...] w działkę nr [...] (po podziale m.in. dz. nr [...]). Organy orzekające w sprawie nie wykazały aby dokonany podział w jakikolwiek sposób wpłynął na realizowany przez inwestora zakres prac objętych projektem zagospodarowania terenu w obrębie przedmiotowego budynku. Dlatego też fakt podziału działki nr [...], jako okoliczność późniejsza w stosunku do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mógł wpłynąć na legalność inwestycji praktycznie już zrealizowanej. Inwestor, po pierwsze nie miał wiedzy, że W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała takiego podziału, a po drugie gdyby nawet posiadał taką wiedzę, to i tak nie legitymował się prawem strony w postępowaniu podziałowym, a więc nie miał wpływu na treść decyzji podziałowej. Dokonując takiego podziału Spółdzielnia świadomie zgodziła się na mogące w bliżej nieokreślonej przyszłości wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu jej działek (nr [...] i [...]) powstałych w wyniku podziału. Strona skarżąca w toku postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie może ponieść bowiem konsekwencje tylko tych swoich działań lub zaniechań, które pozostają w ścisłym związku z realizacją ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę. Takie działania inwestora lub jego zaniechania, które by mogły stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na etapie realizacji inwestycji, nie wystąpiły w badanej sprawie. Nie sposób również przyznać racji organom administracji, że zrealizowana inwestycja narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych(...). Wymieniony bowiem przepis § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia odnoszący się do zachowania odległości nie mniejszej niż 4 m z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, ma istotne znaczenie ale odnośnie projektowanych a więc przyszłych, a nie już realizowanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już podkreślone zostało, przepis § 12 powołanego rozporządzenia, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania a następnie budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 ( m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Tymczasem dokonany w miesiącu grudniu 2006r. podział geodezyjny dotychczasowych działek nr [...] i [...] w żaden sposób nie zmienił sytuacji administracyjnoprawnej skarżącego i jego praw oraz obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uległ bowiem – co wymaga podkreślenia - istotnej zmianie zakres i rodzaj prac objętych otrzymanym pozwoleniem. W tych okolicznościach nie można uznać, że naruszony został przez inwestora przepis art. 36a ust. 1 poprzez, jak twierdzą organy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie zrealizowania otworów okiennych od strony południowej i północnej w budynku na działce nr [...]. W związku z tym, iż powołane w decyzjach obu instancji administracyjnych przepisy dotyczą postępowania nadzwyczajnego wyjaśnić należy, że istotą tych postępowań jest dokonanie oceny, czy w sprawie występują ściśle określone w k.p.a. lub przepisach szczególnych przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, co stanowi odstępstwo, jak słusznie to zauważył w skardze skarżący, od zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 k.p.a.). Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego( wznowieniowego) nie jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności ściśle wyliczone w przepisie stanowiącym podstawę do jego prowadzenia. W myśl powołanego w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie w wypadku, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają charakter nowych w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, przy czy pod pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności jak i dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a "nowość" okoliczności faktycznych lub dowodów jest cechą obiektywną; 2) nowo ujawnione okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, 3) nowe okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli mogą mieć wpływ na odmienne od dotychczasowego rozstrzygnięcie sprawy.; 4) okoliczności te lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Rozpatrując kwestię wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podkreślić, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W niniejszej sprawie, jak zostało to powyżej wykazane przez Sąd, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wzruszenia decyzji z dnia 22 stycznia 2008r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem dokonany podział nieruchomości na etapie realizacji inwestycji nie stanowił dla załatwianej sprawy istotnej okoliczności faktycznej, która mogła mieć wpływ na odmienne od dotychczasowego rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ, który wznowił postępowanie nie wykazał, jak tego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, że nowe okoliczności faktyczne są istotne dla badanej sprawy. Nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie późniejszy fakt - w stosunku do wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i realizowaniu inwestycji w oparciu o tą decyzję - podziału działki nr [...], bowiem jego skutki mogą odnosić się tylko do "nowych" spraw o pozwolenie na budowę załatwianych po dacie wejścia do obrotu prawnego wymienionej wyżej ostatecznej decyzji o podziale. Skoro brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 stycznia 200 Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z ze wskazanej wyżej przyczyny, wobec tego uchylić należało również postanowienie tegoż organu z dnia 28 marca 2008r Nr [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.