II SA/Wr 562/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Ewa Kamieniecka - sprawozdawca Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak dowodu uiszczenia opłaty należnej za korzystanie z dróg krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza na rzecz skarżącego od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. kwotę 160 zł ( sto sześćdziesiąt złotych ) tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] r. nr [...] nakładającą karę pieniężną na J. S. w wysokości [...] zł z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w L. jechał służbowym samochodem ul. D. i P. za samochodem marki Mercedes nr rejestracyjny [...], a następnie zatrzymał do kontroli drogowej powyższy pojazd kierowany przez skarżącego, właściciela Firmy Usługowej [...], stwierdzając brak dowodu uiszczenia opłaty należnej za korzystanie z dróg krajowych. Pierwsza kontrola w tym dniu miała miejsce na ul. Z., spełniającej rolę łącznika pomiędzy drogami krajowymi nr [...] i [...] oraz obwodnicą miasta L., w związku z czym ul. Z. zaliczana jest do dróg krajowych. Druga kontrola odbyła się na ul. D., bezpośrednio po przejeździe pojazdu ulicami D. i P. w L., stanowiącymi drogę krajową nr [...]. Ponadto w decyzji wskazano, że o podstawie do nałożenia kary pieniężnej decyduje trasa przejazdu odbywającego się po drodze krajowej, a nie miejsce kontroli. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając że decyzja oparta jest na nieprawdziwych okolicznościach faktycznych i niewłaściwej podstawie prawnej. Skarżący zarzucił, że funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji nie jechał za jego samochodem ul. D. i P., tylko ul. Z. i zatrzymał go na drodze wojewódzkiej nr [...]. Nie było ponownej kontroli na ul. D.. Skarżący wyjaśnił, że na odcinku pomiędzy ul. D. a ul. Z. w L. prowadzi zbiorowy transport miejski w ramach regularnej linii autobusowej, w związku z czym zwolniony jest od uiszczania opłat za korzystanie z dróg krajowych. Według skarżącego nie uzasadnione jest twierdzenie, jakoby droga wojewódzka, stanowiąc łącznik pomiędzy drogami krajowymi, mogła być zaliczona także do dróg krajowych. Skarżący wskazał, że prowadząc regularną linię relacji L. - Z. porusza się po drodze wojewódzkiej w kierunku Z., a nie w stronę drogi krajowej [...] i tylko [...] metrów stanowi droga krajowa nr [...] na terenie L.. Ponadto zdaniem skarżącego droga krajowa jest nie właściwie oznakowana, a wcześniejsza kontrola przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego nie wykazała nieprawidłowości, ponieważ inspektorzy nie żądali dowodu opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący stwierdza, że nie obowiązuje go w mieście opłata za przejazd po drogach krajowych, podobnie jak nie obowiązuje ta opłata MPK. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, ponieważ skarżący dokonując przewozów poruszał się zarówno po drogach wojewódzkich, jak również po drogach krajowych, za korzystanie z których winien wnosić stosowne opłaty. Nie można bowiem traktować wykonywanego przez skarżącego transportu drogowego polegającego na przewozie osób z L. do Z. jako wykonywanie zbiorowego transportu miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie aktu administracyjnego następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L., nakładającą karę pieniężną na skarżącego w wysokości [...] zł z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm. ), mające zastosowanie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji. Składniki, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna określa art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ). Z przepisu art. 107 § 1 Kpa wynika, że decyzja powinna zawierać ( ... ) powołanie podstawy prawnej oraz ( ... ) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Doktryna postępowania administracyjnego trafnie stwierdza, że konstrukcja podstawy prawnej decyzji administracyjnej jest skomplikowana. Prawidłowo zredagowana podstawa prawna decyzji powinna przede wszystkim zawierać przytoczenie przepisu, który stanowi materialnoprawną podstawę wydania aktu, czyli tego przepisu, który ma być skonkretyzowany drogą decyzji. W dalszej kolejności powinna zostać powołana norma, która wyposaża dany organ w kompetencje do działania. Przede wszystkim na jej podstawie będzie można stwierdzić, czy organ był w sprawie właściwy, czy nie. Wreszcie prawidłowo podana podstawa prawna powinna zawierać powołanie normy procesowej, przy czym nie wystarcza tu podanie samego art. 104 Kpa ( J. Zimmermann: Decyzje administracyjne, "Wspólnota" nr 46 z 2000 r. ). Zgodnie z art. art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1-5, mają prawo nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Jednym z organów uprawnionych do kontroli na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 jest Policja. Podpis pod decyzją administracyjną składa osoba piastująca funkcję organu lub osoba działająca z jej upoważnienia, udzielonego do załatwiania spraw w jej imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji organu I instancji, załączona do odwołania przez skarżącego, na której widnieje nieczytelny podpis. Brak jest natomiast imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z podanej w decyzji podstawy prawnej, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść wspomnianej wyżej normy kompetencyjnej. Orzeczenie to nie wyjaśnia więc, jakie przepisy prawne stanowiły podstawą prawną do jego podjęcia. Także w decyzji ostatecznej brak w tym względzie jakiejkolwiek wzmianki. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego ustalać, czy źródło normy kompetencyjnej stanowią w tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też innych ustaw, ani też ustalać sposób, w jaki norma ta została wyprowadzona z tych uregulowań. Do jego właściwości bowiem należy kontrola zaskarżanych aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe rozważania są wystarczające zdaniem Sądu, by stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest również obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 K.p.a. ). Ponadto zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie wyjaśnienie przez organy administracji stanu faktycznego stanowi przesłankę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do kontroli dokumentów, w tym dowodów uiszczenia należnych opłat za korzystanie z dróg krajowych, upoważnieni są również inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Jak wynika z protokółu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez inspektora z Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego kontrola ta dotyczyła również transportu drogowego i nie stwierdzono wówczas naruszeń. Powyższą okoliczność winny mieć na uwadze organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności niezbędnych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.