II SA/Wr 562/05

W IMIENIU RZECZYPOSPLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w trybie natychmiastowym budynku mieszkalno-gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście) tytułem kosztów postępowania sądowego; Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś., na podstawie art. 32, art. 119 § 1 i art. 121 § 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na K. S. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...] zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności nakazał m.in. K . S . (jako opiekunowi prawnemu współwłaściciela budynku- A . S .) opróżnienie i wyłączenia z użytkowania w trybie natychmiastowym budynku mieszkalno - gospodarczego położonego na działce nr [...] - [...] przy ul. S. w Ś. Ś. oraz nakazał jej wykonanie czynności polegających na umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia oraz wyznaczeniu i oznakowaniu strefy bezpośredniego zagrożenia. Dodał, iż pomimo doręczenia K. S. upomnienia (w dniu 24 stycznia 2005 r.) oraz tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] (doręczonego w dniu 15 marca 2005 r.) K. S. dotychczas nie wykonała nałożonych obowiązków. Organ podniósł, iż w tej sytuacji konieczne stało się wobec zobowiązanej orzeczenie na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 w/w ustawy grzywny w celu przymuszenia, którą w oparciu o art. 121 § 2 w/w ustawy określono w wysokości 5.000 zł z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia oraz mienia. Organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie nie ma bowiem zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który określa sposób naliczenia wysokości grzywny dla obiektów budowlanych lub ich części, których nakazano rozbiór- kę. W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie K. S., zarzucając zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz niedopuszczalność egzekucji z powodu skierowania jej przeciwko niewłaściwej osobie, wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż organ I instancji nałożył na nią grzywnę nie zważając, iż sprawa nie została ostatecznie zakończona, bowiem toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. K. S. zauważyła, iż w tej sprawie wydano decyzję z poważnym naruszeniem prawa, w tym prawa do wypowiedzenia się w tej sprawie oraz nie wydając opinii biegłego mimo, iż w toku postępowania dowodowego zebrano dwie sprzeczne ekspertyzy (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Dodała, iż budynek jest w dobrym stanie i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia oraz życia ludzkiego i nawet ostatnie burze pozostawiły go w stanie nienaruszonym. Poinformowała, iż mieszkanie nie należy do niej, ale jej wnuków, z których A . S . (15 lat) pozostaje pod jej opieką, zaś K. S. jest pełnoletnia. K. S. oznajmiła, iż jej dochody z tytułu świadczenia emerytalnego wynoszą 1.060 zł, jednakże jest osobą poważnie chorą (dwa zawały serca, dwa wylewy i była częściowo sparaliżowana) i jej wydatki na leki wynoszą około 150 zł miesięcznie. Poniosła, iż wnuk jest głuchoniemy, uczy się w szkole specjalnej we W . (wydatki na internat i dojazdy wynoszą 500- 600 zł, a na leczenie 100-150 zł) i otrzymuje 600 zł renty, zaś wnuczka opiekuje się noworodkiem, uczy się w szkole wieczorowej i również otrzymuje 600 zł renty. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] D . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ z urzędu bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest to, że obowiązek określony w tytule wykonawczym, a wynikający z ostatecznej decyzji z dnia [...] Nr [...] nie został wykonany, mimo upomnienia z dnia 19.01.2005 r., w związku z powyż- sygn. akt II SA/Wr 562/05 szym zasadne było wystawienie przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego (z dnia 09.03.2005r.) dla stron zobowiązanych, a następnie z uwagi na dalszą zwłokę w wykonaniu nakazu, postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia, zgodnie z przepisem art. 119 § 1 ustawy o egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego - zdaniem organu II instancji- argumentacja podnoszona w zażaleniu pozostaje bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie, a podniesiony zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i niedopuszczalności egzekucji z powodu skierowania jej przeciwko niewłaściwej osobie, jest nieuzasadniony. Organ zaznaczył, iż wprawdzie przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa zasad ustalania wysokości grzywny (wyjątek dotyczy wyłącznie obowiązku przymusowej rozbiórki budynku) a jedynie maksymalną wysokość grzywny celem przymuszenia w kwocie 5 000 zł, jednakże w opinii organu odwoławczego należy podzielić stanowisko organu I instancji, że skoro w omawianym przypadku w myśl art. 121 § 4 w/w ustawy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, celowe i uzasadnione jest w związku z tym nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. W ocenie organu nie bez znaczenia dla zobowiązanych jest to, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 § 1, podlegają umorzeniu, a postanowienie o umorzeniu grzywny organ egzekucyjny wydaje na wniosek zobowiązanych. Organ oświadczył, że kwestia oznaczenia adresatów obowiązków dotyczących w/w nieruchomości została wyczerpująco wyjaśniona w postępowaniach odwoławczych dotyczących w/w nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. S. (w imieniu własnym i A. S.-podlegającemu jej opiece) zarzucając organowi naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wymierzenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji, "która nie jest jeszcze ostateczna i określenie jej wysokości w najwyższym, możliwym wymiarze, co miało wpływ na wydanie i utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji", wniosła o uchylenie wydanych w sprawie orzeczeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, iż w niniejszej sprawie organ administracji nakładając grzywnę w najwyższej wysokości naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, bowiem nie zbadał w ogóle sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżących, a jedynie wydał decyzje o nałożeniu grzywny w najwyższej wysokości, nie miarkując jej wysokości. Zwróciła uwagę, iż osoby, na które nałożono karę grzywny nie są jeszcze usamodzielnione- nadal się uczą, a ich dochody wynoszą po 600 zł (renta rodzinna po rodzicach), a wnuczka K. S. ma ponadto na utrzymaniu małoletnie dziecko. Dodała, iż jej zdaniem przedmiotowa decyzja nie jest jeszcze ostateczna, bowiem zaskarżono ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z poważnym zarzutem naruszeniem prawa do obrony, tj. uniemożliwienia stronom podważenia opinii biegłego, "na której to oparto decyzję o znacznym zniszczeniu budynku, w którym rzekomo zamieszkiwanie zagraża życiu i zdrowiu, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, bowiem budynek wprawdzie wymaga remontu, ale zamieszkiwanie w nim nie powoduje żadnych poważnych zagrożeń". D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, iż bezpodstawny jest zarzut niedopuszczalności egzekucji z powodu skierowania jej przeciwko niewłaściwej osobie, bowiem zgodnie z art. la pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanym jest jednostka lub osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ zaznaczył, iż środki egzekucyjne mogą być stosowane do zobowiązanego, ale wyjątkowo również do innych osób - np. w przypadku egzekucji polegającej na sygn. akt II SA/Wr 562/05 opróżnieniu lokalu lub odebraniu nieruchomości środki egzekucyjne kieruje się do wszystkich osób przebywających w lokalu lub nieruchomości. Organ zauważył, iż w odniesieniu do skarżącej zachodzą obie w/w przesłanki- skarżąca jest bowiem opiekunem prawnym współwłaściciela budynku (A. S.), którego egzekucja dotyczy, jak również zamieszkuje w tym budynku. Na rozprawie skargę poparła K. S. (córka K. i A.)- wnuczka skarżącej K. S. (córki W. i M.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty są słuszne. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. jako wierzyciel obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] orzekającej o nakazie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w trybie natychmiastowym budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce siedliskowej nr [...], w Ś. Ś. przy ul. S., po stwierdzeniu, że doręczone w dniu 24 stycznia 2005r. zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu, wystawił w dniu 9 marca 2005r. tytuł wykonawczy, obejmujący obowiązki nałożone w wymienionej wyżej decyzji. W celu wykonania wymaganego obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny zastosował w stosunku do skarżącej tzw. środek przymuszający, tj. grzywnę w celu przymuszenia ( art. 119 powołanej ustawy egzekucyjnej). Postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia zawiera uzasadnienie, że grzywna w kwocie 5000 zł została nałożona w związku z zagrożeniem zdrowia i życia oraz mienia. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że wprawdzie art. 121 ustawy nie określa zasad ustalania wysokości grzywny, a jedynie maksymalną wysokość grzywny w kwocie 5000 zł, to jeżeli grzywna w celu przymuszenia w myśl art. 121 § 4 ustawy jest w tym wypadku jednorazowa, celowe i uzasadnione jest nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu argumentacja co do zastosowania grzywny w maksymalnej wysokości w stosunku do zobowiązanej, nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ II instancji z mocy art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 144 i art. 140 Kpa. Należy zauważyć, że skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie wskazuje jej dolnej granicy, to wysokość grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak jest w niniejszej sprawie, w istocie wyjaśnienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 5000 zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na skomplikowaną sytuację rodzinną jak również trudną sytuację materialną. Stanowi to zarówno naruszenia art. 107 § 3 Kpa, jak i art. 121 § 2 u.p.e.a, bowiem wskazuje sygn. akt II SA/Wr 562/05 na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien posługiwać się środkami, które stanowią dla zobowiązanego najmniejsze obciążenie ( najłagodniejszy środek). Oznacza to, że jeżeli ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienia obu instancji, jako nie odpowiadające prawu, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). 5 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.