II SA/Wr 562/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Dworszczak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 sprawy ze skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. z dnia 13 sierpnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynków inwentarskich zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości R. oddala skargę Uzasadnianie Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 sierpnia 2008 r. (nr [...]), którą to decyzją organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 marca 2008 r. (nr [...]) nakazującą M. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynkach inwentarskich. Uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. dotyczyła przeprowadzenia przez M. W. robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie czterech budynków inwentarskich (cielętniki), zlokalizowanych na działce nr [...] w R. przy ul. W. bez wymaganego pozwolenia. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 11 lipca 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Następnie organ I instancji wydał kolejno trzy decyzje z dnia 9 września 2005r. (nr [...]), z dnia 30 maja 2007r. (nr [...]), z dniu 8 listopada 2007r. (nr [...]), które w wyniku wnoszonych odwołań zostały uchylone przez organ II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia 28 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (nr [...]) nakazał M. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynków inwentarskich zlokalizowanych na działce nr [...] w m. R. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż w przedmiotowych budynkach jest prowadzona hodowla indyków o wielkości 10 000 szt., co w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2004r. Nr 257. poz.2573 ze zm.), stanowi 240 DJP i należy zakwalifikować do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Organ przyjął, że hodowla prowadzona w spornych budynkach jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Potwierdzeniem tego jest stanowisko przedstawione przez Wójta Gminy L. w piśmie z dnia 22.05.2007r. Organ I instancji przedstawił także zakres przeprowadzonych prac w spornych budynkach oraz przywołał opinię na temat zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami technicznymi. Na tej podstawie motywując zasadność zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że większość wykonanych robót wynikała z tego, iż przedmiotowe budynki posiadały określone nieprawidłowości w stanie technicznym, m.in. zniszczona izolacja dachu, brak izolacji ścian, zdewastowana instalacja elektryczna i brak wentylacji, zaś dobudowane pomieszczenia sterowni pełnią jednocześnie funkcję wiatrołapów. Wobec tego nakaz doprowadzenia przedmiotowych obiektów do poprzedniego stanu spowodowałby dewastację budynków i doprowadzenie ich do nieodpowiedniego stanu technicznego. Natomiast wydanie nakazu rozbiórki obiektów nie znajduje zastosowania, gdyż roboty wykonano w istniejących obiektach. Brak było również zastosowania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż spowodowałby to sytuację w której inwestor mógłby użytkować obiekty w sposób zmieniony, pomimo niezgodności hodowli z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Decyzja ta została zaskarżona przez M. W. oraz przez S. i K. S. Rozpoznając zainicjowaną tymi odwołaniami sprawę w drugiej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 13 sierpnia 2008r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że organ I instancji nie zajął wyraźnego stanowiska prawnego dotyczącego aspektu przedmiotowego sprawy i w zasadzie nie wyjaśnił, czy sposób użytkowania spornych budynków w stosunku do ich poprzedniej funkcji, został istotnie zmieniony w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności nie ustalił, na ile dotychczasowe warunki użytkowania zmieniły się i jaką funkcję posiadały obiekty w chwili ich wybudowania. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt istotnej zmiany definicji zmiany sposobu użytkowania wyrażonej w obecnie obowiązującym przepisie art. 71 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wynikającą z tego konieczność uwzględnienia przez organy orzekające w sprawie aktualnego stanu prawnego. Jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania przez organ I instancji czy w istocie dokonana zmiana rodzaju prowadzonej hodowli oraz wykonane w związku z powyższym roboty budowlane wyczerpują znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał także, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przebudowa i rozbudowa (adaptacja) przedmiotowych obiektów inwentarskich z przeznaczeniem na prowadzenie hodowli indyków o wielkości wynoszącej lub przekraczającej 210 DJP jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też kluczowym dla sprawy jest w aktualnym stanie prawnym kwestia bezsprzecznego wykazania okoliczności powodujących, iż dokonane roboty oraz zmianę rodzaju hodowli uznać należy za samowolną zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła S. S. Skarżąca zarzuciła organowi nieuzasadnioną zmianę dotychczas zajmowanego stanowiska w kwestii uznania, czy zmiana rodzaju hodowli i wykonanie w związku z tym robót budowlanych oznaczają zmianę sposobu użytkowania obiektu, nieuzasadnioną zmianę stanowiska w kwestii uznania co jest kluczowym zagadnieniem tego postępowania, poczynienie nieuzasadnionych sugestii, że nie przysługuje mu prawo do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, nieuzasadnione zalecenie organowi I instancji zastosowania przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) a także naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane(Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz.888) oraz naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj. art.107 i 77 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. ustosunkowując się do skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Rozpatrując przedmiotową sprawę, należało na wstępie ustalić, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane mają zastosowanie do zaistniałego sprawie stanu faktycznego. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.) przepisu art. 71a ustawy, o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., z których wynika, iż dokonanie takiej zmiany wymaga pozwolenia właściwego organu ( art. 71 ust. 1). Do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej do dnia 30 maja 2004 r. zastosowanie znajduje również art. 71 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazujący w takim przypadku odpowiednie stosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy. Uznając, że kwestie dotyczące stanu prawnego jaki powinien zostać zastosowany w sprawie zostały dostatecznie wyjaśnione, tym samym w ocenie Sądu za bezpodstawne potraktować należało podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 2 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w świetle dokonanych przez organy ustaleń bezspornym jest w sprawie, że M. W. po nabyciu w 2002 r. od Agencji Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości R. zmienił sposób hodowli w 4 budynkach inwentarskich po byłych cielętnikach na indyczniki i bez wymaganego pozwolenia wykonał szereg robót budowlanych w tych obiektach. Dokonanie takiej zmiany bez zezwolenia właściwego organu doprowadziło do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót oraz ekspertyzy dotyczącej zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami prawa. Pamiętać także trzeba, że zaskarżona do Sądu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 sierpnia 2008 r. uchylała już kolejne rozstrzygniecie podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Organ II instancji orzekając w sprawie ponownie wskazał na istotne naruszenia jakich dopuścił się organ prowadząc postępowanie w pierwszej instancji, przede wszystkim zwracając uwagę na brak wyjaśnienia okoliczności, które z punktu zastosowania przepisu art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) maja istotne znaczenia. Podzielając, co do zasady argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w szczególności dotyczącą celowości nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania a nie doprowadzenia obiektów do stanu poprzedniego, co budzi wątpliwości skarżącej, w ocenie Sądu szerszego omówienia wymagają następujące kwestie. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (tak też NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06). W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych brak jest dokumentów w oparciu o które można byłoby ustalić stan poprzedni przed dokonanymi zmianami. Nie można potraktować za taki dowód znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2002 r. (Repertorium A nr [...]) ani oświadczenia inwestora. W ocenie Sądu ustalenia te można dokonać (z racji wieku budynków) na podstawie dostępnych dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na użytkowanie. Reasumując, ocena okoliczności dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna wynikać z konkretnych ustaleń. Ponadto zdaniem Sądu w sprawie w sposób niedostateczny dokonano ustaleń co do stanu spornych budynków bezpośrednio przed ich przejęciem przez M. W. w 2002 r., naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska organów w przedmiocie oceny, czy w sprawie mamy do czynienia zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane dodać można, że za taką zmianę należy rozumieć w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Jednocześnie nie można zapominać o tym, że ustawodawca nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że budynki po byłych cielętnikach zostały dostosowane do hodowli indyków. Biorąc także pod uwagę, że w świetle dyspozycji art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego organy prowadzące postępowanie są władne do samodzielnego orzekania na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, zasadnie więc zmianę profilu produkcji zwierzęcej czy też zintensyfikowanie produkcji organy zakwalifikowały za sprawę dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Z podnoszonymi powyżej zastrzeżeniami w szczególności dotyczącymi ustaleń co do poprzedniego stanu budynków i sposobu ich użytkowania ściśle koresponduje zastrzeżenie co do sposobu w jaki organ I instancji sformułował nałożony na M. W. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynków inwentarskich. Zauważyć należy, że decyzja nakładająca w ten sposób obowiązek dokonania określonych czynności narusza wymogi art. 107 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/Gd 1045/87, ONSA nr 2 z 1987 r.), w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne... , s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Zachowanie wymogu sformułowania obowiązku w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji jest konieczne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tych wymagań nie spełnia decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Rozstrzygnięcie, w którym organ ,,nakazuje M. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynków inwentarskich zlokalizowanych na działce nr [...] w m. R.", nie precyzuje na czym konkretnie to przywrócenie miałoby polegać, nie określa, w jaki sposób należy ten obowiązek spełnić (czy chodzi tu np. o podjęcie zaprzestanej wiele lat wcześniej produkcji). W ocenie Sądu, przyjęta przez organ I instancji formuła określenia obowiązku (nakazu) administracyjnego pozbawia decyzję administracyjną waloru wykonawczego, a tym samym czyni z niej decyzję wadliwą. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego musi zostać tak sformułowany, aby wynikało w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Ponadto, na co zwrócono już uwagę w sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń dotyczących poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. Konkludując należy przyjąć, że organ odwoławczy prawidłowo po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji, gdyż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części (tj. w części istotnej do prawidłowego załatwienia sprawy a dotyczącej ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów inwentarskich w oparciu o wydaną/e decyzję administracyjną/e) oraz wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięciem tym organ nie przesądził w jakim kierunku (także co do motywów przyszłej decyzji) powinien pójść organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.