II SA/Wr 563/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy osłon śmietnikowych oddala skargę U Z A S A D N I N I E Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2008 r., umarzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy osłon śmietnikowych, wybudowanych na potrzeby gromadzenia odpadów bytowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. [...] we W. Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko -Własnościowa A. we W. z siedzibą przy ul. O. [...], wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki oraz usunięcia samowolnie i bezprawnie wybudowanych osłon śmietnikowych na potrzeby gromadzenia odpadów bytowych z budynków mieszkalnych przy ul. K. [...] we W. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu 18 marca 2008 r. kontrola w terenie potwierdziła fakt istnienia osłon śmietnikowych, wybudowanych około 1999 r.. W toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż osłony zostały zrealizowane na postawie decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 29 maja 1998 r., udzielającej Gminie Miejskiej W., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w komunalnym osiedlu mieszkaniowym przy ul. K. [...] we W. Ustalono ponadto, że budowa tego osiedla komunalnego została zakończona. Inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie kolejno zrealizowanych budynków mieszkalnych. Właściwy organ architektoniczno-budowlany zaświadczeniem z dnia 16 grudnia 1998 r., przyjął zgłoszenie o zakończeniu pierwszego budynku mieszkalnego, zaś decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 27 sierpnia 1999 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na osiedlu komunalnym ul. K. we W. W dniu 12 marca 2008 r. K. M. pełniący obowiązki kierownika budowy komunalnego osiedla mieszkaniowego, stawił się w siedzibie organu nadzoru stopnia powiatowego, celem złożenia zeznań w sprawie budowy osłon śmietnikowych. Po uprzednim wysłuchaniu pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - podczas przesłuchania jako świadka, potwierdził fakt realizacji obecnie istniejących osłon śmietnikowych w trakcie budowy komunalnego osiedla mieszkaniowego, zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 29 maja 1998 r. W tak zakreślonym stanie faktycznym, PINB dla miasta W. decyzją Nr [...] z dnia 30 czerwca 2008 r., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy osłon śmietnikowych, wybudowanych na potrzeby gromadzenia odpadów bytowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. [...] we W., jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta zaskarżenia została oprotestowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową A. we W. Skarżący kwestionuje zasadność wydanego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A. siedzibą przy ul. O. [...] we W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 kpa według którego: organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, ". Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych np. brak przymiotu strony osoby, na której wniosek wszczęto postępowanie, lub przedmiotowych - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Zamyka ono drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 Kpa. Owa bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika z braku przedmiotu postępowania, co skutkuje jego umorzeniem. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania sporne osłony śmietnikowe zostały zrealizowane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta W. Nr [...] z dnia 29 maja 1998 r., zatwierdzającej jednocześnie projekt budowlany dla tej inwestycji. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją - planem zagospodarowania terenu, roboty budowlane związane z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych obejmowały również budowę dwóch osłon śmietnikowych. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustalono, że budowa omawianego osiedla komunalnego została zakończona, a inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie kolejno zrealizowanych budynków mieszkalnych i dnia 16 grudnia 1998 r. uzyskał od właściwego organu zaświadczenie o zakończeniu budowy pierwszego budynku, oraz decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia 27 sierpnia 1998 r, udzielającą pozwolenia na użytkowanie drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na osiedlu komunalnym przy ul. K. [...] we W., zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta W. Nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną wykonaną w oparciu o odrębną decyzję Prezydenta W. Nr [...], powołaną w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 27 sierpnia 1999 r.. W kontekście dotychczasowych rozważań uznać należy, że budowa dwóch osłon śmietnikowych na osiedlu mieszkaniowym przy ul. K. [...] we W., została zrealizowana legalnie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiąc niezbędną infrastrukturę osiedlową. Skuteczne oddanie do użytkowania tak powstałej inwestycji przesądza zatem o braku możliwości ingerencji w zakresie rozpatrywanej sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczność tę potwierdzają zeznania kierownika budowy – K. M. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą w złożonym odwołaniu uznać należy, iż nie znajduje ona odniesienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności podniesione przez skarżącego naruszenie przepisu § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może stanowić samoistnej przesłanki warunkującej uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, zawierający dane odległości wybudowanej osłony śmietnikowej od najbliższego budynku wynoszącej 7,10 m, został podpisany przez uczestniczące w oględzinach strony postępowania - w tym również stronę skarżącą -bez wniesienia jakichkolwiek uwag, przyjmując zawarte w nim zapisy bez zastrzeżeń. Ponadto ewentualne stwierdzenie zajęcia przez Inwestora - w trakcie realizacji inwestycji - części działki należącej do strony skarżącej, wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, stanowiąc odrębny przedmiot kwalifikowany jako zagadnienie cywilnoprawne rozstrzygane przez sądy powszechne. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A. we W. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 kpa, poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu strona skarżąca podnosi, że organy obu instancji pominęły istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że na posadowienie osłon śmietnikowych na działce strony skarżącej bezwzględnie wymagana była jej zgoda, a takie oświadczenie nigdy nie zostało przez stronę skarżącą złożone. Nadto naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego strona skarżąca upatruje w niezachowaniu odległości normatywnych (co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie w zakresie samowolnej budowy osłon śmietnikowych, toczące się przed organami nadzoru budowlanego, podlega umorzeniu wobec bezprzedmiotowości (art. 105 kpa). Jak bowiem wskazują jednoznacznie dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne i co trafnie podkreśla organ odwoławczy, w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, obejmująca również budowę dwóch osłon śmietnikowych. W tej sytuacji prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał (po przeprowadzeniu w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego), że nie sposób zarzucić inwestycji, prowadzonej na podstawie takiej decyzji, cech samowoli budowlanej. Nie stwierdzono także, aby inwestycja była prowadzona w stopniu odbiegającym od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w takim zakresie, aby organy nadzoru budowlanego miały ingerować w inwestycję w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, skoro organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie budowy osłon śmietnikowych" i nie stwierdził nieprawidłowości wymagających działań decyzyjnych z jego strony, był uprawniony do umorzenia postępowania. "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego" (wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, LEX nr 43205). Przechodząc do zarzutów skargi należy podnieść, że polegają one na nieporozumieniu. Z uzasadnienia pisma wynika bowiem, że strona skarżąca konsekwentnie podnosi, iż wadliwość inwestycji polega na sprzeczności zrealizowanej inwestycji z prawem materialnym, czyli § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy to uznać za nieporozumienie już choćby z tej przyczyny, że akt prawny, na który powołuje się strona skarżąca nie obowiązywał w czasie wydawania pozwolenia na budowę, nadto organy nadzoru budowlanego, ani sąd nie oceniają, w toku niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego tamtego aktu administracyjnego. Dlatego podnoszone przeciwko tamtej, ostatecznej decyzji argumenty strony nie mogą doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem wyższego stopnia nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., a organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowią oddzielny pion, w ramach organów administracji publicznej i kompetencje tych organów są rozłączne. Marginalnie już tylko można wskazać, że kwestie własnościowe nie należą ani do kompetencji organów nadzoru budowlanego, ani w konsekwencji do sądu administracyjnego. Reasumując, wobec trafności zaskarżonej decyzji, skarga jako bezzasadna musi podlegać oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.