II SA/Wr 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zadania inwestycyjnego i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych oraz elewacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 marca 2008 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; I. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 zł /czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 marca 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 3 marca 2008r. Nr 52/08 oraz decyzję zmieniającą z dnia 19 marca 2008r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zadania inwestycyjnego pn. "przebudowa byłego składu opału na przychodnię lekarską z nadbudową dwóch kondygnacji mieszkalnych, dobudową klatki schodowej wraz z przyłączami wod.-kan. i zagospodarowaniem terenu" w zakresie częściowym dotyczącym lokali mieszkalnych w nadbudowanej części budynku, dobudowanej klatki schodowej oraz elewacji z wyłączeniem lokalu mieszkalnego nr [...] (nr wg zatwierdzonego projektu budowlanego) w W. przy ul. P. [...] na działkach nr [...] i nr [...] [...]. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, uchylił własną decyzję z dnia 3 marca 2008r. Nr 52/08 i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w nadbudowanej części budynku na I i II piętrze, dobudowanej klatki schodowej oraz elewacji z wyłączeniem lokalu mieszkalnego nr [...] ( nr [...] wg zatwierdzonego projektu budowlanego) w W. przy ul. P. [...] na działkach nr [...] i nr [...] [...] ( obecnie na działce nr [...] [...]). W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 27 marca 2008r. otrzymał od inwestora informację, że właściciel działki, tj. W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała w trakcie realizacji inwestycji zmian geodezyjnych w zakresie scalenia, podziału oraz zmiany granic i numeru ewidencyjnego terenu, na którym prowadzono przebudowę i rozbudowę ww. budynku. W wyniku zmian geodezyjnych wydzielono pod przedmiotowym budynkiem w trakcie budowy nową działkę o numerze [...] [...]. Nowe granice działki nr [...] przebiegają bezpośrednio po zewnętrznym obrysie budynku po ścianie północnej i południowej. Ściany te posiadają otwory okienne i przylegają do granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Wydzielenie granic działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja spowodowało, zdaniem organu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego co do zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu działki, czym naruszono przepis art. 36a ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na wprowadzone zmiany inwestor nie uzyskał bowiem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ze względu na nową okoliczność faktyczną polegającą na podziale działek, zmianie ich granic i numerów ewidencyjnych, która spowodowała istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie była znana organowi w dniu wydania decyzji Nr [...] i Nr [...] konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego i uchylenie wymienionej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek wniesionego przez inwestora L. K. odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 11 sierpnia 2009r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął jako kompletne i niewadliwie poczynione ustalenia przez organ I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy zaznaczając dodatkowo, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia 20 grudnia 2006r. z wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej nastąpiło scalenie działek nr [...] i [...] w jedną o nr [...], a następnie jej podział geodezyjny. W wyniku powyższych przekształceń zmianie uległy granice, powierzchnia i numer działki, na której realizowana była przedmiotowa inwestycja (obecnie działka oznaczona nr [...] [...]). Nowe granice działki nr [...] [...] przebiegają bezpośrednio przy zewnętrznych ścianach budynku (strona północna i południowa), które posiadają otwory okienne i sąsiadują przez granice z działkami budowlanymi nr [...] i [...], co w ocenie organu odwoławczego stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie zachowanie stosownych odległości sytuowanego budynku od granicy z działkami sąsiednimi. Sąsiednia działka nr [...], jak podaje organ odwoławczy, stanowi ciąg komunikacyjny i od tej strony jest usytuowane wejście do budynku, natomiast na działce nr [...] zlokalizowany jest komin. Obowiązkiem inwestora, jak podkreślił organ, jest realizowanie budowy zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, która obejmowała działki nr [...] i [...] ( błędnie wskazano w decyzji na działkę [...]) oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonanie przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki oraz warunków technicznych było podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję L. K. zarzucił naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i art. 155 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że rozbudował i nadbudował dawną kotłownię, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nr [...] z 6 lutego 2004r. (za zgodą W. Spółdzielni Mieszkaniowej), do której posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego. A zatem skarżący wykonał inwestycję zgodnie z prawem. O tym, iż właściciel – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała "nowego podziału granic działek" skarżący dowiedział się w miesiącu marcu 2008r., a więc po całkowitym zakończeniu inwestycji i udzieleniu na nią pozwolenia na użytkowanie. Dlatego też decyzja z dnia 22 stycznia 2008r. Nr [...] zezwalająca na użytkowanie została wydana zgodnie z prawem, bowiem inwestor wykonał budynek zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Błąd został spowodowany przez geodetę sporządzającego projekt podziału działek a następnie został powielony przez Burmistrza Miasta i Gminy W. zatwierdzającego taki podział. W ocenie skarżącego, w państwie prawa za jakie uważa się Polskę, nie jest dopuszczalne karanie obywatela za błędy popełnione przez organy administracji publicznej. Skarżący wskazuje, że w chwili obecnej zaszły już nieodwracalne zmiany, bowiem sprzedał w wybudowanym budynku mieszkania, które są zamieszkałe. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji, w ocenie składu orzekającego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ I instancji w podstawie materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowiący o tym, iż właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 tejże ustawy, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy podzielił w całości powyższe stanowisko organu I instancji. Przed przystąpieniem do analizy stanowiska zaprezentowanego przez organy administracji w niniejszej sprawie należy na wstępie wskazać, że przepisy, które warunkują możliwość pozwolenia na użytkowanie stanowią o tym, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli ( art. 59 ust. 2 powołanej ustawy). Natomiast postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na użytkowanie inicjowane jest stosownym wnioskiem inwestora, do którego inwestor obowiązany jest dołączyć niezbędne dokumenty i oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwych organów wymagane prawem budowlanym. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym inwestor przedłożył wszystkie dokumenty i oświadczenia niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie lokali mieszkalnych w nadbudowanej części budynku na I i II piętrze, dobudowanej klatki schodowej oraz elewacji z wyłączeniem lokalu mieszkalnego nr [...] ( wg plany nr [...]) i uzyskał wnioskowane zezwolenie. W postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym), podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (nr [...]) i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie był stwierdzony przez organy fakt wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w dniu 20 grudnia 2006r. decyzji zatwierdzającej nowy podział dotychczasowych działek nr [...] i [...], w wyniku czego powstała m. in. działka nr [...], na której realizowana była inwestycja. Organy nadzoru budowlanego uznały bowiem, że w trakcie realizacji spornej inwestycji, na skutek powstania nowych działek i zmiany ich granic względem budynku, na którym prowadzone były prace budowlane polegające na jego przebudowie, nadbudowie i dobudowie klatki schodowej, nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dwie ściany budynku z otworami okiennymi, po podziale, znalazły się na granicy z działkami sąsiednimi o nr [...] i [...]/ [...], czym zdaniem organów naruszony został przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analizując sprawę w jej całokształcie Sąd nie podziela poglądu organów, iż dokonany geodezyjny podział działek budowlanych i fakt przebiegu granic działki nr [...] po linii ścian spornego budynku, w tym wypadku stanowił istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2004r. i następną decyzją nr [...] z dnia 3 lutego 2005r.( decyzja nr [...] z dnia 8 października 2007r. dotyczy tylko powiększenia przychodni lekarskiej kosztem projektowanej uprzednio apteki oraz połączenia dwóch lokali mieszkalnych w jeden, więc jej treść nie ma większego znaczenia do rozważenia kwestii przebiegu granicy działki nr [...]). Podnieść bowiem należy, że inwestor L. K. posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w granicach terenu zakreślonego na mapie do celów projektowych, stanowiącej załącznik do projektu budowlanego, prawa tego nie utracił wskutek zatwierdzonego podziału geodezyjnego działki nr [...] dokonanej z wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej. Zatwierdzony przez Burmistrza M. i G. W. decyzją z dnia 20 grudnia 2006r. podział geodezyjny wymienionej działki, na której zgodnie z prawem realizowana była inwestycja, nie mógł pozbawić inwestycji automatycznie waloru legalności, z tej to przede wszystkim przyczyny, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2004r.(nr [...]) i następna decyzja dnia 3 lutego 2005r. (nr [...]) zmieniająca poprzednią decyzję, były wydane w innym stanie faktycznym i przed scaleniem działek nr [...] i nr [...] w działkę nr [...] (po podziale m.in. dz. nr [...]). Organy orzekające w sprawie nie wykazały aby dokonany podział w jakikolwiek sposób wpłynął na realizowany przez inwestora zakres prac objętych projektem zagospodarowania terenu w obrębie przedmiotowego budynku. Dlatego też fakt podziału działki nr [...], jako okoliczność późniejsza w stosunku do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mógł wpłynąć na legalność inwestycji praktycznie już zrealizowanej. Inwestor, po pierwsze nie miał wiedzy, że W. Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonała takiego podziału, a po drugie gdyby nawet posiadał taką wiedzę, to i tak nie legitymował się prawem strony w postępowaniu podziałowym, a więc nie miał wpływu na treść decyzji podziałowej. Dokonując takiego podziału Spółdzielnia świadomie zgodziła się na mogące w bliżej nieokreślonej przyszłości wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu jej działek (nr [...] i [...]) powstałych w wyniku podziału. Strona skarżąca w toku postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie może ponieść bowiem konsekwencje tyko tych swoich działań lub zaniechań, które pozostają w ścisłym związku z realizacją ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę. Takie działania inwestora lub jego zaniechania, które by mogły stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na etapie realizacji inwestycji, nie wystąpiły. Nie sposób również przyznać racji organom administracji, że zrealizowana inwestycja narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych(...). Wymieniony bowiem przepis § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia odnoszący się do zachowania odległości nie mniejszej niż 4 m z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, ma istotne znaczenie ale odnośnie projektowanych a więc przyszłych, a nie już realizowanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już podkreślone zostało, przepis § 12 powołanego rozporządzenia, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania a następnie budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 ( m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Tymczasem dokonany w miesiącu grudniu 2006r. podział geodezyjny dotychczasowych działek nr [...] i [...] w żaden sposób nie zmienił sytuacji administracyjnoprawnej skarżącego i jego praw oraz obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uległ bowiem – co wymaga podkreślenia - istotnej zmianie zakres i rodzaj prac objętych otrzymanym pozwoleniem. W tych okolicznościach nie można uznać, że naruszony został przez inwestora przepis art. 36a ust. 1 poprzez, jak twierdzą organy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie zrealizowania otworów okiennych od strony południowej i północnej w budynku na działce nr [...]. W związku z tym, iż powołane w decyzjach obu instancji administracyjnych przepisy dotyczą postępowania nadzwyczajnego wyjaśnić należy, że istotą tych postępowań jest dokonanie oceny, czy w sprawie występują ściśle określone w k.p.a. lub przepisach szczególnych przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego przede wszystkim decyzji ostatecznej, co stanowi odstępstwo, jak słusznie to zauważył w skardze skarżący, od zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 k.p.a.). Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego( wznowieniowego) nie jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności ściśle wyliczone w przepisie stanowiącym podstawę do jego prowadzenia. W myśl powołanego w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie w wypadku, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają charakter nowych w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, przy czy pod pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności jak i dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a "nowość" okoliczności faktycznych lub dowodów jest cechą obiektywną; 2) nowo ujawnione okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, 3) nowe okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli mogą mieć wpływ na odmienne od dotychczasowego rozstrzygnięcie sprawy.; 4) okoliczności te lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Rozpatrując kwestię wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podkreślić, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W niniejszej sprawie, jak zostało to powyżej wykazane przez Sąd, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wzruszenia decyzji z dnia 3 marca 2008r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem dokonany podział nieruchomości na etapie realizacji inwestycji nie stanowił dla załatwianej sprawy istotnej okoliczności faktycznej, która mogła mieć wpływ na odmienne od dotychczasowego rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ, który wznowił postępowanie nie wykazał, jak tego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, że nowe okoliczności faktyczne są istotne dla badanej sprawy. Nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie późniejszy fakt - w stosunku do wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i realizowaniu inwestycji w oparciu o tą decyzję - podziału działki nr [...], bowiem jego skutki mogą odnosić się tylko do "nowych" spraw o pozwolenie na budowę załatwianych po dacie wejścia do obrotu prawnego wymienionej wyżej ostatecznej decyzji o podziale. Skoro brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 3 marca 2008r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z ze wskazanej wyżej przyczyny, wobec tego uchylić należało również postanowienie tegoż organu z dnia 28 marca 2008r Nr [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.