II SA/Wr 563/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie (montażu) ogrodzenia z siatki metalowej wraz z dwoma rzędami drutu kolczastego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta K., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez "M.-J." – M. J., z/s P. [...], K., robót budowlanych polegających na budowie (montażu) ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,5 m wraz z dwoma rzędami drutu kolczastego o wysokości 20 cm, na nieruchomości położonej przy ul. K. K. w L. K., gm. N. R., nr ewid. gruntu:[...], AM-[...], obręb L., jednostka ewidencyjna N. R.-gmina. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 2 marca 2012 r. M.J. prowadzący firmę "M.-J.", zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie (montażu) ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,5 m wraz z dwoma rzędami drutu kolczastego o wysokości 20 cm i łącznej długości 50,5 mb, na nieruchomości położonej przy ul. K. K. w L. K., gm. N. R. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej inwestycji są niezgodne z § 41 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Tym samym organ uznał, że zgłoszone przez inwestora ogrodzenie siatkowe o wysokości 1,5 m, które ma być wyposażone dodatkowo w dwa rzędy drutu kolczastego o wysokości dodatkowych 20 cm nad siatką, stoi w oczywistej sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem i nie może zostać zatwierdzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. J. wnosząc o jej uchylenie. Argumentując powyższe odwołujący się wskazał, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zamierza uruchomić dla ruchu turystycznego starą poniemiecką sztolnię i dokonać rekonstrukcji historycznej z okresu II Wojny Światowej tego terenu. Z tego też względu wniósł w dniu 31 października 2011 r., zgłoszenie robót budowlanych na 170 mb ogrodzenia składającego się z siatki wysokiej na 1,5m i dwóch rzędów drutu kolczastego na wysokość 20 cm . Zgłoszenie to posiada załączniki szczegółowo informujące jak będzie zbudowane ogrodzenie wraz ze zdjęciami. W stosunku do tego zgłoszenia Starosta K. nie wniósł żadnego sprzeciwu w związku z czym podjęto działania zmierzające do realizacji niniejszego ogrodzenia. Dalej odwołujący się wskazał, że w dniu 2 marca 2012 r., wniósł nowe zgłoszenie rozszerzające dotychczasowe ogrodzenie o 50,5 mb, a bazujące na tych samych załącznikach, co uprzednie. Wobec tego zgłoszenia Starosta K. wniósł jednakże sprzeciw. W opinii skarżącego działanie organu I instancji jest niezrozumiałe i świadczy o lekceważącym podejściu do niniejszej inwestycji, która ma na celu zachęcić turystów do odwiedzenia tej części kraju. Ponadto odwołujący się wskazał, że skoro objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie polega na rekonstrukcji historycznej, to nie może spełniać przepisów prawa obecnie obowiązujących. Podkreślił także, że w niniejszej sprawie wyszedł z propozycją wykonania po stronie zewnętrznej ogrodzenia wykopu na głębokość 30 cm co dałoby naturalne obniżenie terenu przed ogrodzeniem i zachowałoby ustawowe 1,8 m dla wysokości ogrodzenia, jednakże propozycja ta nie spotkała się z żadnym zainteresowaniem ze strony organu. Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie (montażu) ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,5 wraz z dwoma rzędami drutu kolczastego o wysokości 20 cm, na nieruchomości położonej przy ul. K. K. w L. K., gm. N. R., nr ewid. gruntu:[...], AM –[...], obręb L., jednostka ewidencyjna N. R. - gmina wzdłuż działki nr [...] i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że część ogrodzenia będzie znajdować się wzdłuż działki nr[...], natomiast pozostała - przy działce nr[...]. Obie działki na mapie sytuacyjno - wysokościowej są oznaczone jako drogi. Z pisma Wójta Gminy N. R. z dnia 15 maja 2012 r. wynika, że droga zlokalizowana na działce nr[...], zgodnie z uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia[...]. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych oraz uchwałą Rady Gminy N. R. z dnia 4 października 1990r., nr VIII/30/90 w sprawie zachowania mocy obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przez Gminną Radę Narodową w N. R. jest drogą publiczną kwalifikowaną jako droga publiczna, natomiast droga zlokalizowana na działce nr [...] jest nieużytkowaną drogą wewnętrzną i nie jest zaliczana do dróg gminnych. Wojewoda D. odnosząc się do brzmienia art. 30 ustawy- Prawo budowlane wskazał, że w realiach badanej sprawy część zgłoszonych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia z siatki metalowej będzie realizowanych od strony drogi publicznej (drogi gminnej) zlokalizowanej na działce nr[...], co też oznacza, że inwestor winien nie tylko zgłosić planowane roboty budowlane właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, ale również dostosować zakres planowanych robót budowlanych do obowiązujących w tejże materii przepisów, m.in. § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Z uwagi na fakt, że planowane ogrodzenie będzie miało wysokość 1,50 m, organ odwoławczy uznał, że niedopuszczalne jest stosowanie jako elementów ogrodzenia drutu kolczastego. Tym samym w kwestii wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej zlokalizowanego na działce nr [...] uznał za właściwe wniesienie sprzeciwu przez Starostę K. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do kwestii wykonania ogrodzenia od strony drogi zlokalizowanej na działce nr[...], stanowiącej nieużytkowaną drogę wewnętrzną, niezaliczoną do dróg publicznych, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 30 ust. 3 powyższej ustawy nakłada na inwestora obowiązek jedynie zgłoszenia budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych. Tym samym z uwagi na fakt, że droga zlokalizowana na działce nr [...] nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. należy uznać, że nie zachodzi przypadek (o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), kiedy to inwestor jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Niezależnie jednak od powyższego Wojewoda D. uznał również za konieczne zwrócić uwagę na to, że budowa ogrodzenia o parametrach wyżej wymienionych wzdłuż tej drogi, może stanowić naruszenie omówionego § 41 ust. 1 przytoczonego powyżej rozporządzenia, a w konsekwencji spowodować podjęcie działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin wykonania obowiązku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. J., wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Ponadto wskazał, że decyzja Wojewody D. prowadzi do "absurdu prawnego ponieważ przy ulicy K. K. płot z siatki metalowej powlekanej będzie wyglądał w sposób następujący: od strony działki nr [...] na długości 10 m płot będzie posiadał zwykły drut natomiast po 10 metrach na długości 26,5 m płot będzie posiadał drut kolczasty". Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody narusza prawo strony i ją dyskryminuje także z tego względu, że nie odnosi się do stanu już zatwierdzonego, naraża inwestora na szkody materialne wynikłe z błędu urzędniczego, jak również powołuje się na nieistniejącą drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, jednakże z innych powodów niż te przywołane w skardze. Przede wszystkim wskazać należy, że kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. (Nr[...]), podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylająca decyzję Starosty K., co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie (montażu) ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,5 wraz z dwoma rzędami drutu kolczastego o wysokości 20 cm, na nieruchomości położonej przy ul. K. K. w L. K., gm. N.R., nr ewid. gruntu:[...], AM-[...], obręb L., jednostka ewidencyjna N. R. - gmina wzdłuż działki nr [...] i w tej części umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Podejmując jednak powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda D., nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia. Organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie nie wypowiedział się bowiem w sentencji zaskarżonej decyzji, co do wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr[...], chociaż kwestia ta stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zaniechania powyższego nie można przy tym usprawiedliwiać tym, że organ odwoławczy odniósł się do niniejszej kwestii w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie decyzji, a w pozostałej w jej uzasadnieniu, gdyż rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Powinno ono być wyrażone ekspressis verbis w osnowie decyzji. Tym samym Wojewoda ograniczając się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji co do zamiaru wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej na działce nr[...], wzdłuż działki nr [...] i umorzeniu w tej części postępowania organu I instancji, naruszył nie tylko przepis z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. określający katalog zamknięty rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy, ale również przepis z art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania, która determinuje charakter tych orzeczeń. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Oznacza to więc, że organ II instancji nie tylko nie może orzekać w innym zakresie niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, ale powinien również rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Lex 2010). Do uznania więc, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy jest więc zobligowany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Decyzja natomiast organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a zatem działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181 ). Decyzja administracyjna organu I instancji nie obowiązuje bowiem z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 248/12 ). W realiach niniejszej sprawy M. J. zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, w wyniku czego sprawa podlegała ponownemu rozstrzygnięciu w całości przez organ odwoławczy. Wobec tego niedopuszczalne było wydanie decyzji przez organ II instancji rozstrzygającej tylko w części niniejszą sprawę, skoro zaskarżono decyzję w całości. W tym kontekście podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części - nie może być interpretowany w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 248/12). Z tego też względu Sąd uznał za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody D., uznając, że narusza ona przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie marginalnie należy zauważyć, że przywołany zarówno w treści decyzji organu I instancji jak i w treści decyzji organu odwoławczego przepis z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) ma - zgodnie z § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia - zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przedmiotem natomiast niniejszej sprawy jest zamiar budowy tylko ogrodzenia z siatki metalowej terenu poniemieckiej sztolni. Wobec tego organ powinien rozważyć zasadność zastosowania w niniejszej sprawie powyższej regulacji. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności i kierując się dyspozycją z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. II znajduje natomiast swoje uzasadnienie w treści art. 152.