II SA/Wr 564/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 26 czerwca 2024 r. Nr III/22/2024 w przedmiocie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Olszyna I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Olszyna na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwałę nr III/22/2024 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Olszyna wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewoda zarzucił Radzie: 1. podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 13 w związku z art. 8h ust. 1 i ust. 3, art. 8i ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i 7, art. 8j oraz art. 27 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyłożenie projektu planu miejscowego przez okres co najmniej 21 dni, w trybie art. 17 pkt 9 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., zamiast przeprowadzenia konsultacji społecznych przez okres co najmniej 28 dni, pomimo przystąpienia do sporządzania planu miejscowego w dniu 17 listopada 2023 r. a więc po wejściu w życie ustawy zmieniającej, czym naruszono w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. podjęcie § 14 pkt 5 lit. c uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ustalenie dla terenów 1US i 3US minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej na poziomie 40%, w sytuacji gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że dla wskazanych terenów minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosi 50%, czym naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zwrócił się o stwierdzenie nieważności uchwały, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę Wojewoda przywołał adekwatne przepisy prawne oraz stosowne orzecznictwo sądowe ilustrujące sytuacje naruszenia trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Podkreślił datę 17 listopada 2023 r., w której Rada zainicjowała procedurę zmiany planu wykazując, że skoro procedura planistyczna rozpoczęta została po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r., tzn. po dniu 23 września 2024 r., to tryb kolejno dokonywanych czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy, winien odbywać się w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji prac planistycznych, Burmistrz Olszyny w ogóle nie przeprowadził konsultacji społecznych, w tym w obligatoryjnej formie zbierania uwag przez okres 28 dni, ani też nie ogłosił o ich rozpoczęciu w sposób określony w art. 8h ust. 1 ustawy. W dokumentacji prac planistycznych zamieszczono "Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna" w dniach 3-25 kwietnia 2024 r., co oznacza, że projekt został wyłożony na okres 22 dni, czyli według regulacji prawnej w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Nie został więc uwzględniony termin 28 dni wskazany przez art. 8j ustawy. Taka wadliwość ogranicza w poważnym stopniu zasadę partycypacji społecznej w ważnych dla społeczności lokalnej sprawach, co oznacza, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Przechodząc do uzasadnienia zarzutu niezgodności ze studium, Wojewoda wskazał, że mocą § 1 skarżonej uchwały zmieniono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej terenów 1US i 3US z 60 % do 40 % powierzchni działki. Obowiązujące studium (uchwała nr II/7/2022 Rady Miejskiej w Olszynie z 23 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszyna) ustala w granicach terenu US minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, co oznacza, że w planie miejscowym parametr dotyczący powierzchni biologicznie czynnej mógł być ustalony na poziomie wyższym, ale nie niższym niż zostało to przewidziane w studium. W wyjaśnieniach Gmina przyznała, że wskaźnik został błędnie określony. W rezultacie §1 uchwały został podjęty z naruszeniem ustaleń Studium. Wojewoda wskazał także inne wadliwości uchwały, jednak o nieistotnym charakterze, w szczególności błędne wskazanie jednostek redakcyjnych przepisu zmienianego oraz wadliwe wskazanie samego aktu nowelizowanego. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 lipca 2025 r. Rada Miejska w Olszynie wniosła o jej uwzględnienie w częściach wskazanych przez Wojewodę, co Burmistrz powtórzył w piśmie z dnia 11 września 2024 r., uznając zasadność zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Trzeba tu wyjaśnić, że zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. To naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2534/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1958/23, CBOIS), to w szczególności pominięcie czynności przewidzianych przez ustawodawcę na drodze ku uchwaleniu planu. W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa koncentruje się na uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Olszyna. Sąd zauważył, że merytoryczna treść uchwały sprowadza się zasadniczo do jej § 1 wskazującego powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Najpierw Sąd zbadał zarzut naruszenia zasad sporządzania planu poprzez niezgodność ze studium. Relację pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – nie będącym aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), wyznacza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Odnosząc się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego trzeba zauważyć, że adekwatne studium dla terenu oznaczonego symbolem US (obszary usług sportu i rekreacji) wśród ustaleń kierunkowych – w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – przewiduje "minimalny % powierzchni biologicznie czynnej działki - 50%" (pkt 3, s. 57 dokumentu). Tymczasem uchwała nowelizująca miejscowy plan wprowadza przepis: "powierzchnia terenu biologicznie czynnego nie mniejsza niż 40% powierzchni działki" (§ 1). Rysunek stanowiący załącznik do uchwały potwierdza, że regulacja dotyczy terenu US (1US, 3US, tereny sportu i rekreacji). Zarzucona niezgodność pomiędzy uchwałą planistyczną a studium jest oczywista, ponieważ plan miejscowy dopuszcza niższy minimalny parametr powierzchni terenu biologicznie czynnego względem tego, co przewidziało studium. Rozbieżność jest ewidentna, i w świetle wyjaśnień Gminy – przyznających, że doszło do niej wskutek błędu – bezsporna. W konsekwencji nastąpiło naruszenie ustalenia studium przez prawodawcę planistycznego. Tym samym zaszła sytuacja opisana w hipotezie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., i doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei sankcjonowane jest nieważnością. Następnie Sąd roztrząsał zarzut naruszenia trybu. Oczywiście trafny, w świetle dostępnej Sądowi dokumentacji planistycznej, jest zarzut niedochowania w procedurze planistycznej obowiązków związanych z ogłoszeniem (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.) i realizacją konsultacji społecznych (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Dokumentacja planistyczna realizacji tych obowiązków nie odzwierciedla. Także w tym zakresie brak sporu, ponieważ Burmistrz Olszyny przyznał, że "błędnie przyjęto proces planistyczny zgodny z u.p.z.p. według stanu prawnego przed wprowadzeniem zmian przez ustawę zmieniającą" (pismo z 11 września 2024 r. skierowane do Wojewody Dolnośląskiego). W rezultacie również zarzut istotnego naruszenia trybu, poprzez pominięcie obowiązku ustawowego umożliwiającego partycypację społeczną w pracach planistycznych, okazał się zasadny. Reasumując, ze względu na istotne naruszenie zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu, Sąd uznał zarzuty skargi i wyeliminował zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 zł.