II SA/Wr 565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 21 maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2014 r., nr SKO 4116/18/14, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ( dalej zwane również Kolegium lub w skrócie SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], stwierdzającą nieważność części decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...], AM-1, obręb [...]. Powołaną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy K. decyzją z dnia 11 lutego 2003 r., Nr [...], zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej na trzynaście działek gruntu oznaczonych ewidencyjnie: od nr [...] do nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "powstałe w wyniku niniejszego podziału drogi z mocy prawa z dniem w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna przechodzą odpowiednio : - działki nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz Gminy K., - działka nr [...] na rzecz Starostwa Powiatowego, - działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa." W związku z pismem sygnalizacyjnym Starosty W. z dnia 14 lutego 2013 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wszczęło - z urzędu - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji podziałowej z dnia 11 lutego 2003 r., po przeprowadzeniu którego wzmiankowana powyżej decyzja z dnia 12 lutego 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003r. w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy K. działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...]; na rzecz Starostwa Powiatowego działki gruntu nr [...]; na rzecz Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], zaś w pozostałej części odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji dnia 11 lutego 2003 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. Sp. z o.o. we W. (zwana dalej skarżącą spółką lub stroną) wskazując, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wójta Gminy K. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i umorzenie postępowania. Strona zarzuciła, że Kolegium w sposób nieuprawniony zakwestionowało część decyzji podziałowej, bowiem kwestionowane zapisy zamieszczone zostały w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji (a nie w jej rozstrzygnięciu). Nadto Strona podniosła, że decyzja Kolegium uniemożliwia jej dochodzenie odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 maja 2014 r., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Jedną z enumeratywnie wymienionych wad uzasadniających odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), z którą ma się do czynienia, w szczególności, w sytuacji, w której brak jest przepisu prawa, który stanowi umocowanie organu administracji publicznej do załatwienia danej sprawy bądź istnieje przepis prawa, który jednak nie może stanowić podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy w formie indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego - decyzji lub postanowienia. Podniesiono przy tym, iż w przedstawionym przypadku, nie chodzi o brak wskazania przepisu prawa w podstawie prawnej wydanej decyzji (postanowienia) lecz o "obiektywny" brak rozumiany jako "nieistnienie" w systemie prawa przepisu, który stanowiłby podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia). Dodatkowo zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyłącznie kasacyjny, co oznacza, iż w tym trybie nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty polegającego na konkretyzacji praw/obowiązków określonego podmiotu prawa, lecz wyłącznie na weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia wystąpienia enumeratywnie określonych przyczyn nieważności. Wymaga także podkreślenia, że weryfikacja decyzji administracyjnej w tym trybie odbywa się na podstawie i wyłącznie z uwzględnieniem materiału dowodowego istniejącego w dniu wydania analizowanej decyzji. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi zatem ponownego, nowego postępowania dowodowego służącego podjęciu nowego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Kolegium decyzję Wójta Gminy K., z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, a w szczególności zestawienia treści tej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania, stwierdziło, że część weryfikowanej decyzji (jej uzasadnienia), w której to organ pierwszej instancji wypowiedział się co do kwestii przejścia z mocy prawa powstałych na skutek podziału działek gruntu o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz określonych podmiotów: Gminy K., Starostwa Powiatowego oraz Skarbu Państwa, nie znajduje oparcia w powołanych przepisach prawa i wykracza poza wyraźnie zakreślony przedmiot sprawy podziału nieruchomości. Zdaniem SKO bezspornie, wedle ówczesnego brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej w skrócie jako u.g.n.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Powołany przepis ustawy przewiduje zatem przejście własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz właściwej osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony w wyniku postępowania zainicjowanego przez dotychczasowego właściciela nieruchomości. Co istotne i wymagające podkreślenia w ocenie SKO to to, iż przedstawiony skutek prawny - przejścia własności - następował z mocy prawa (ex lege), z dniem w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Powyższe wskazuje, że kwestia przejścia własności wskazanego rodzaju działek gruntu nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości ani wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Przejście własności tych działek nie wymagało wydania decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym ani też potwierdzenia, w drodze decyzji deklaratoryjnej, zaistnienia opisanego skutki prawnego. W tym kontekście przywołano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w uzasadnieniu w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1009/11, że "nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji w sprawie podziału. Ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia." Z tych też względów Kolegium uznało, że decyzja podziałowa z dnia 11 lutego 2003 r., w przedstawionym zakresie, została wydana bez podstawy prawnej, a zatem dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Powołano się tutaj także na tezę z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 174/11, potwierdzającą stanowisko, że "skoro wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji publicznej bez podstawy prawnej." Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku, władczy charakter wypowiedzi organu pierwszej instancji w przedmiocie przejścia własności wymienionych działek gruntu, pomimo iż umieszczonej w uzasadnieniu decyzji, posiada charakter rozstrzygnięcia tj. jednostronnego orzeczenia organu administracji publicznej o sferze praw i obowiązków podmiotu/podmiotów prawa. Z tego względu możliwą jest ocena legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia, pomimo braku, z punktu widzenia konstrukcji decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.), jego formalnego wyodrębnienia, o czym podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 966/05, oraz z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11. W przekonaniu SKO skoro przedstawiona część decyzji (rozstrzygnięcia) organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej to dopuszczalnym i możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji, wyłącznie, w zakresie wadliwej jej części. Podkreślono również, że niekwestionowana przez Kolegium część opisanej decyzji - obejmująca rozstrzygnięcie stricte w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości - pozostaje w obrocie prawnym, gdyż w tym zakresie decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i może (wręcz powinna) obowiązywać wyłącznie w tym kształcie. Jednocześnie dodano na zakończenie, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. w przedstawionej części, jako podjętej bez podstawy prawnej, nie rodzi negatywnych skutków prawnych dla strony, albowiem celem rozstrzygnięcia Kolegium jest jedynie ukształtowanie treści opisanej decyzji podziałowej wedle przedstawionego wzorca normatywnego. Podkreślono przy tym, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium nie wpływa w żaden sposób na sferę praw i obowiązków strony, w tym nie pozbawia skarżącej spółki możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., bowiem niniejsza decyzja nie rozstrzyga kwestii przejścia własności terenu wydzielonego pod drogę, a już w żadnym razie nie podważa skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n., o ile taki skutek rzeczywiście nastąpił. Wynika z niej jedynie to, że o przejściu własności działki drogowej nie może wypowiadać się organ zatwierdzający projekt podziału. Nie ma więc jakiegokolwiek związku pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej decyzji a kwestią, czy skutek z art. 98 ust. 1 u.g.n. W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 16 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz 156 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni tych przepisów polegających na przyjęciu, że wydanie decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. nastąpiło bez podstawy prawej, tym samym istnieją podstawy do uznania, że decyzja ta może być uznana za nieważną. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołanie się przez organ II instancji na treść art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Niezależnie jednak od braku wypełnienia kryteriów niezbędnych dla skutecznego powołania się przez organ II instancji na treść art. 156 § 1 i § 2 k.p.a, zauważono, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do sentencji decyzji, tj. do tej jej części, w której zawarte jest rozstrzygnięcie merytoryczne podejmowanej w decyzji sprawy. Tymczasem z treści sentencji wydanej przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia 11 lutego 2003 r. wynika, że organ ten dokonał jedynie podziału geodezyjnego działki nr [...]. W sentencji tej decyzji brak jest zatem rozstrzygnięcia wskazującego na to, że nastąpiło "przejście z mocy prawa na rzecz Gminy K. działek gruntu nr [...], nr 43/ 18 i nr [...]; na rzecz Starostwa Powiatowego działki gruntu nr [...], na rzecz Skarbu Państwa działki gruntu nr [...]". Zapis taki znalazł się jedynie w treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r., w którym to zawarta została informacja wskazująca, że skutek taki nastąpi, w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja rozstrzygająca o poddziale nieruchomości, stanie się ostateczna. Skoro zatem decyzja o podziale nieruchomości nie została przez strony zaskarżona, to w konsekwencji po jej uprawomocnieniu się stała się ona decyzją ostateczną, a tym samym z tą chwilą - z mocy prawa, zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu, działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] stały się własnością Gminy K., działka gruntu nr [...] stała się własnością Starostwa Powiatowego, a działka gruntu nr [...] - własnością Skarbu Państwa. Skarżąca spółka w sposób wyraźny podkreśliła, że jeśli zatem w sentencji decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. brak jest wskazanych powyżej rozstrzygnięć, a są one jedynie ujęte informacyjnie w uzasadnieniu, to nie można, powołując się na treść art.156 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdzać nieważność decyzji, opierając te rozstrzygnięcia o argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwotnej decyzji. Przepisy art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. mają bowiem zastosowanie jedynie do sentencji decyzji, tj. do tej jej części, w której zawarte jest rozstrzygnięcie, w oparciu o które strona nabywa lub traci jakieś prawo. Takich konsekwencji nie niesie za sobą uzasadnienie, które stanowiąc wprawdzie integralną część decyzji, zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., ma na celu jedynie danie wyrazu argumentów, jakie skłoniły organ do wydania rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji. W konsekwencji, jedynie do sentencji decyzji, jako dyspozytywnego rozstrzygnięcia podlegającego wykonaniu, może odnosić się rygor przewidziany w treści art. 156 k.p.a. Strona zauważyła, że brak jest podstaw do unieważnienia w oparciu o treść art. 156 k.p.a. treści decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. z uwagi na niewypełnienie przesłanek uzasadniających odwołanie się do treści tej regulacji. Organ I instancji, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ust. u.g.n., zatwierdził skutecznie projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], poprzez jej podział na trzynaście działek oznaczonych ewidencyjnie od nr [...] do nr [...], a wobec braku zaskarżenia tej decyzji stała się ona decyzją ostateczną. Podkreślono przy tym, że przywołany przez organ II instancji w uzasadnieniu art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działka nr [...], nr [...] oraz nr [...] przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy K., działka nr [...] na rzecz Starostwa Powiatowego, a działka nr [...]na rzecz Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, nie ma wpływu na treść samej decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. Jej przedmiotem było bowiem jedynie, co stanowczo należy podkreślić, zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], co też w tej decyzji dokonało się. Zamieszczenie w uzasadnieniu jej treści przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie ma tu bowiem do czynienia ani z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa, przewidywanym w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę w pełni podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Ponownie podkreślono, że zastrzeżeń i wątpliwości Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym nie budziło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na trzynaście działek gruntu oznaczonych ewidencyjnie od nr [...] do nr [...]. W tym zakresie rozstrzygnięcie to miało umocowanie w przepisach prawa - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednak Kolegium uznało, iż w zakresie, w jakim Wójt Gminy K. wypowiedział się w sposób władczy, jednostronny o sferze praw i obowiązków, tj. co do przejścia z mocy prawa powstałych na skutek podziału działek gruntu o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz określonych podmiotów, rozstrzygnięcie to nie miało oparcia w przepisach prawa, a zatem dotknięte było kwalifikowaną wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. W ocenie Kolegium fakt, iż tej treści rozstrzygnięcie zostało umieszczone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiło przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż "decyzja administracyjna stanowi akt wykonywania władzy publicznej w granicach określonych przepisami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), na którą składa się zarówno jej sentencja (rozstrzygnięcie), jak i jej uzasadnienie - co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zatem różnicować charakteru zawartych w niej wypowiedzi w zależności od ich umiejscowienia w jej treści (...)" Odnosząc się do kwestii tzw. klauzuli drogowej Sąd ten wskazał, że "sformułowanie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. wyrażenia o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. [...] z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a." (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11, i wyrok z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 893/11). SKO szczególnie podkreśliło, że skutkiem kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium jest jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji Wójta Gminy K., która wydana została bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie zaś w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, które nie było kwestionowane przez Kolegium, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Szczególnie istotnym jest fakt, że zaskarżona decyzja Kolegium nie rodzi żadnych negatywnych skutków dla skarżącej, w tym nie stoi na przeszkodzie w korzystaniu przez skarżącą z przysługujących jej praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)- lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie, istota sporu sprowadza się do tego, czy decyzja Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2003 r. w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na rzecz podmiotów prawa publicznego (Gminy K., Starostwa Powiatowego i Skarbu Państwa) pięciu działek gruntu została wydana bez podstawy prawnej, a więc czy jest obarczona kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przed przystąpienie do rozstrzygnięcia powyższego sporu niezbędnym wydaje się bliższe przedstawienie dwóch kwestii, a mianowicie samego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak też miejsca i znaczenia uzasadnienia, będącego obok sentencji immanentną częścią decyzji administracyjnej. Rozpoczynając zatem te wywody podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru, a organ je prowadzący ma obowiązek traktować je jako samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że konsekwencją prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest, co należy mocno zaakcentować, rozpatrywanie sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych dla postępowania o stwierdzenie nieważności (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01, z dnia 19 września 2002 r., sygn. akt III SA 3297/00, wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95). Wobec tak zakreślonych granic tego nadzwyczajnego postępowania organ nie ma ustawowych kompetencji do gromadzenia nowych dowodów w sprawie, gdyż w takim postępowaniu jego działanie polega na ocenie legalności decyzji ostatecznej na podstawie tylko i wyłącznie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog kwalifikowanych wad ostatecznych decyzji organów administracji, będących podstawą dla stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wada wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zachodzi wówczas, co potwierdza szerokie orzecznictwo sądowe i doktryna prawnicza, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (zobacz zwłaszcza: wyroki NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, z dnia 25 października 1984 r., sygn. akt III SA 671/84, wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 51/14, czy też omówienie tejże kwestii w: P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism i kazusem, Warszawa 2013, s. 205-206). Odnosząc siew do drugiej kwestii trzeba wskazać, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Decyzja administracyjna stanowi akt wykonywania władzy publicznej, na która składa się w myśl art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie budzi wątpliwości, iż do najistotniejszych elementów decyzji zaliczyć należy jej rozstrzygnięcie, inaczej zwane sentencją, oraz jej uzasadnienie, rozbite na część faktyczna i część prawną. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11, iż co do struktury i wewnętrznego podziału decyzji administracyjnej to "nie można zatem różnicować charakteru zawartych w niej wypowiedzi w zależności od ich umiejscowienia w jej treści, na elementy administracyjne i na wypowiedzi poza administracyjne, np. cywilnoprawne." Przechodząc do istoty niniejszych rozważań wskazać trzeba, iż rację miało Kolegium twierdząc, że sformułowanie w decyzji podziałowej Wójta Gminy K. wyrażenia o przejściu z mocy prawa na rzecz podmiotów prawa publicznego tzw. działek drogowych z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego też podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Przyznać należy również, iż SKO prawidłowo oceniło, że kwestia przejścia własności działek drogowych nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości ani wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej, gdyż przejście własności tych działek nie wymagało wydania decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym ani też potwierdzenia, w drodze decyzji deklaratoryjnej, zaistnienia opisanego skutki prawnego. Zasadnym zatem było przyjęcie, iż w tej części decyzja Wójta Gminy K. została podjęta bez podstawy prawnej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i aprobuje pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego, zresztą przywoływany również przez Kolegium, a wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 892/11, iż umieszczenie w decyzji administracyjnej spornego sformułowania "skutkuje uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu. Takiej oceny dokonał organ orzekający i ocenę te należy w pełni podzielić, ponieważ omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji (...) stanowi w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego sformułowania w taki sposób." Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.